Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 440/14 oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że T. G. w dniu 27 marca 2013 r. wystąpiła do Prezydenta W. z prośbą o pomoc na zakup ręczników, nie określając przy tym wysokości wnioskowanej pomocy.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że T. G. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem, a miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł. Przekracza zatem kryterium dochodowe 2-osobowej rodziny określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), które wynosi 912,00 złotych. Prezydent W. wskazał, że ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego określonego ww. ustawą wnioskodawczyni nie przysługuje pomoc w formie zasiłku celowego. Nie ma także zastosowania przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany specjalny zasiłek celowy.
W ocenie organu nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie tej formy pomocy. Osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są bowiem przede wszystkim do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień, przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. Pomoc społeczna jedynie wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do ich życiowego usamodzielnienia i nie może stanowić źródła utrzymania.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. G. wskazując, że wskutek tego, iż stała się osobą bezdomną wzrosły koszty utrzymania jej rodziny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ocenę Prezydenta
W., że posiadany przez wnioskodawczynię własny dochód powinien zaspokajać potrzeby rodziny i przekracza on wskazane ustawą o pomocy społecznej kryterium dochodowe. Ponadto organ wskazał, że przyznawanie świadczeń na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej ma charakter wyjątkowy i jest udzielane w szczególnie uzasadnionych przypadkach. SKO zaznaczyło, że sytuacja materialna osób ubiegających się o specjalne świadczenia z art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest z reguły dobra i powinni one samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności, jednakże dopiero wyjątkowość zaistniałych okoliczności czyni zasadnym ich wnioski.
W ocenie organu, w przypadku T. G. taka sytuacja nie występuje.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G. domagając się jej uchylenia w całości i przyznania wnioskowanej pomocy.
Oddalając skargę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Sąd wskazał, że zasiłek celowy, w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy wynoszącego na osobę w rodzinie 456,00 zł. Jak ustalił organ wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem i ich dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego (wynosi łącznie [...] zł).
Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe, organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek skarżącej również pod kątem spełnienia przesłanek z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Sąd podkreślił, że wprawdzie użyte przez ustawodawcę w tym przepisie określenie "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże nie ulega wątpliwości, iż rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego.
W ocenie Sądu, nie jest "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski (choć przekraczający kryterium ustawowe) dochód powiązany z dysfunkcją w postaci bezdomności. Okoliczności te wprawdzie wskazują na bardzo trudną sytuację życiową skarżącej, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej.
Ponadto Sąd uznał, że odmawiając skarżącej pomocy finansowej organ prawidłowo wziął pod uwagę również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych oraz uwzględnił ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje, co szczegółowo zostało opisane w zaskarżonej decyzji.
Sąd zaznaczył również, że wnioskodawczyni, gdy tylko ośrodek pomocy społecznej dysponował możliwościami finansowymi otrzymywała pomoc z opieki społecznej. Między innymi skarżącej została przyznana pomoc w formie gorącego posiłku oraz otrzymała ona pomoc finansową w formie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na dożywianie, na zakup leków, ciepłej bielizny, plecaka i torby na kółkach.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących jej dramatycznej sytuacji bytowej z uwagi na brak mieszkania, Sąd podniósł, że skarżąca dołączyła do akt sprawy oświadczenie potwierdzające, iż od dnia 17 maja 2013 r. przebywa wraz z synem w Hostelu [...] przy ul. [...], jednakże z oświadczenia Wiceprezes Spółdzielni Socjalnej "[...]" z dnia 20 maja 2013 r. wynika, że skarżąca nie ponosi żadnych kosztów użyczonego miejsca noclegowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- 1) w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na zakup ręczników,
- 2) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzeniem za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania, czy miało to wpływ na przyznanie pomocy skarżącej.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej dotychczas w żadnej części pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że dopuszczenie możliwości przyznania zasiłku celowego również dla osób przekraczających kryterium dochodowe ma na celu pomóc im, nie tylko w sytuacjach przytoczonych przez organ i Sąd (a które w praktyce w zasadzie się nie zdarzą), ale w każdej sytuacji, w której osoba ubiegająca się o zasiłek nie jest w stanie własnymi siłami sprostać wyzwaniu, a znalazła się w tej sytuacji, obiektywnie rzecz oceniając, z nie swojej winy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, mając na uwadze powyższe oraz fakt, że od 2012 r. pozostaje osobą bezdomną i co za tym idzie zwiększyły się koszty utrzymania jej rodziny, sytuacja ta uprawnia ją do uzyskania zasiłku celowego, na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jest to jej zdaniem, "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w tym przepisie.
Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że Sąd pierwszej instancji nienależycie przeanalizował kwestię środków na pomoc społeczną znajdujących się w CPS w miesiącu listopadzie 2013 r., którego dotyczył wniosek. Wiadomym jest, że środki te są ograniczone, natomiast CPS nie podaje, aby te wnioski, które zostały pozytywnie rozpoznane były bardziej uzasadnione niż każdy z jej wniosków. Na tej podstawie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, stwierdzić należy, iż brak dowodu na to, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy sytuacją finansową ośrodka a odmową udzielenia jej świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego, co nakazywało w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Ocena czy doszło do naruszenia prawa materialnego jest możliwa dopiero wówczas, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi uzasadnionych wątpliwości.
Najdalej idącym zarzutem naruszenia prawa procesowego jest ten wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest jednak chybiony, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne cytowanego przepisu. Za pomocą tego przepisu nie można natomiast - jak czyni to skarżąca kasacyjnie - zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Brak jest również podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Skarżąca stoi na stanowisku, że Sąd - wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu - błędnie przyjął za organem, iż nie współpracuje ona z pracownikami socjalnymi oraz że nie przeanalizował należycie kwestii środków przeznaczonych na pomoc społeczną znajdujących się w Centrum Pomocy Społecznej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wskazać należy, że zarówno z treści decyzji organów obu instancji jak i zaskarżonego wyroku nie wynika, aby kwestia współpracy skarżącej z pracownikami socjalnymi była analizowana w niniejszej sprawie. Ani bowiem organy administracji ani Sąd nie dokonywały ustaleń faktycznych co do przebiegu takiej współpracy, jak też nie oceniały czy ma ona jakkolwiek wpływ na spełnienie przesłanek przyznania zasiłku. Nie sposób więc zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę materiału dowodowego w tym zakresie.
Nie jest również zasadne twierdzenie skarżącej, że Sąd niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do posiadanych przez organ pierwszej instancji środków przeznaczonych na pomocą społeczną i nie wykazał, aby wnioski innych beneficjentów tej pomocy, które zostały pozytywnie rozpoznane były bardziej uzasadnione niż wniosek skarżącej. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego szczegółowo przeanalizował także ten aspekt wskazując, że organ prawidłowo wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną samej skarżącej, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych.
Sąd zauważył ponadto, że organ rozpoznając wniosek skarżącej uwzględnił również ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje, podkreślając, że z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, iż w kwietniu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej dysponowało kwotą 104 644,81 zł na realizację zasiłków celowych i w naturze, udzieliło pomocy 438 rodzinom, przyznało 824 świadczenia, a średnia wysokość przyznanego świadczenia wyniosła 127,00 zł. Sąd podzielił następnie stanowisko organu, że w sytuacji, gdy wiele osób bezdomnych nie posiada jakichkolwiek dochodów, to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej nie zawsze jest możliwe. Niezasadnie więc w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi, że nie przeanalizował należycie kwestii rozdysponowania środków na pomoc społeczną w odniesieniu do sytuacji materialnej samej skarżącej.
Rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku na ręczniki, organ pomocy społecznej nie był natomiast zobligowany do wykazania, które konkretnie wnioski innych beneficjentów zostały uwzględnione i z jakich przyczyn. Zadaniem organu było zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić sytuację osobistą i materialną wnioskującej o przyznanie zasiłku, a następnie ocena – w oparciu o zebrany materiał – czy zostały spełnione przesłanki ustawowe uzasadniające udzielenie wnioskowanej pomocy. Należy w tym miejscu jedynie podkreślić, że bezpośrednią przyczyną odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego było to, że skarżąca nie spełnia kryteriów, o których mowa w art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, nie zaś posiadanie przez organ ograniczonych środków na pomoc społeczną.
Nie można wreszcie zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że organy, a za nimi Sąd nie przeanalizowały wniosku skarżącej szczegółowo, w sposób pozwalający na stwierdzenie, w jak trudnej sytuacji materialnej się znajduje. Ustalenia stanu faktycznego co do sytuacji materialnej skarżącej nie budzą bowiem żadnych zastrzeżeń. Organy rozpoznając wniosek skarżącej wzięły pod uwagę okoliczność, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z synem a miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł. Ponadto uwzględniły, że skarżąca co prawda jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, jednak od 17 maja 2013 r. przebywa w Hostelu "[...]" w W. i za pobyt tam nie ponosi żadnych opłat. Wskazano również, że w marcu, kwietniu i maju 2013 r. skarżącej przyznano pomoc w formie gorącego posiłku. Wszystkie te okoliczności wziął także pod uwagę Sąd pierwszej instancji, słusznie stwierdzając, iż tak ustalony stan faktyczny sprawy pozwalał na ocenę spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego. Zauważyć jedynie należy, że żaden z powyższych elementów stanu faktycznego nie był kwestionowany w skardze kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego przepisu specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez Sąd i organy obu instancji wykładnia zawartego w tym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest prawidłowa. Podzielić należy bowiem twierdzenie, iż przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani też do zdarzeń nadzwyczajnych. Pogląd ten podzielany jest zarówno w doktrynie prawa (por. W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202) jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. I OSK 179/13 i przywołane tam orzecznictwo).
Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (zob. art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.
Zarówno Sąd jak i organy administracji właściwie przyjęły, że analiza materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w sprawie skarżącej a przytoczona w zaskarżonym wyroku i orzeczeniach obu organów argumentacja odpowiada akceptowanej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki nie negował, iż sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca (bezdomność oraz niskie dochody) jest trudna, jednak słusznie skonstatował, że z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiło jakiekolwiek zdarzenie, które należałoby ocenić jako szczególnie uzasadniony przypadek. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, w której skarżąca posiada własny dochód i mimo bezdomności (która trwa już od września 2012 r. i fakt ten jest organowi znany) ma zapewnione bezpłatne miejsce noclegowe oraz wyżywienie ze strony organu pomocy społecznej, przy uwzględnieniu potrzeb pozostałych beneficjentów świadczeń z pomocy społecznej i rodzaju żądanej pomocy (zasiłek na ręczniki), specjalny zasiłek celowy nie przysługuje.
Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że podjęte w ramach tzw. uznania administracyjnego decyzje Prezydenta W. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na zakup ręczników są zgodne z prawem.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podnieść należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 p.p.s.a.