Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 października 2022r., sygn. akt II SA/Ke 489/22 oddalił skargę C. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr SKO.PS-80/4202/2173/2022, orzekającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła C. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
" Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: - Naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".
II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art, 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi. Ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się również rozprawy i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podkreślenia także wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Powyższa uwaga jest niezbędna, ponieważ z dniem 1 stycznia 2024 r. stan normatywny stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji uległ zmianie w następstwie wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023, pos. 1429) która zmieniła brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej u.ś.r. lub ustawa o świadczeniach rodzinnych) oraz uchyliła art. 17 ust. 1a u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Możliwe natomiast stało się ubieganie się przez osobę niepełnosprawną o przyznanie tego świadczenia na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym.
W skardze kasacyjnej zostały sformułowane dwa zarzuty kasacyjne, a mianowicie w pkt I ppkt 1 petitum skargi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowano następujący zarzut naruszenie prawa materialnego: "dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaniechanie wykładni celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego".
Natomiast jako drugi zarzut kasacyjny (pkt II petitum skargi) wskazano naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a w zw. z art. 79a k.p.a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. "poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy."
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego to należy uznać, że został on nie tylko wadliwie sformułowany, a także jest nieczytelny. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował swych zarzutów jednoznacznie według wytycznych wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Można się tylko domyślać, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko, że sam fakt pobierania przez nią emerytury nie eliminują ją z grona osób, które mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zauważyć jednak trzeba, że teza, jakoby Sąd I instancji przyjął, że sama okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (vide: k. 5 uzasadnienia Sądu Wojewódzkiego).
Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie może odnieść skutku.
Także drugi zarzut kasacyjny jest wadliwie sformułowany, bowiem wskazuje jako naruszone przepisy k.p.a., które stosują organy administracji. W skardze kasacyjnej nie podano natomiast jakie przepisy prawa procesowego naruszył Sąd I instancji, który rozpoznając skargę nie stosuje przecież bezpośrednio k.p.a. Jednak mimo wadliwego sformułowania, omawiany zarzut kasacyjny może być rozpoznany merytorycznie, gdyż z jego treści wynika, że kasator zarzuca Sądowi akceptację naruszenia przez organ administracji art. 9 k.p.a w zw. z art. 79a k.p.a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązanie skarżącej do usunięcia tej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury.
Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika zatem, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia wypełnienia przez organ obowiązków informacyjnych wobec skarżącej, dotyczących istotnych okoliczności warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Orzekające w sprawie organy uznały bowiem, że skarżąca nie wyeliminowała w toku postępowania negatywnej przesłanki do otrzymania powyższego świadczenia w postaci pobierania emerytury.
Wskazać w tym miejscu należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. Norma taka została wprowadzona w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 291 ze zm. - dalej jako: "u.e.r.f.u.s.").
Analizując treść powyższych przepisów można wysnuć wniosek, że powyższe regulacje w ujęciu systemowym, przemawiają za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Jednak wybór taki musiałby zostać zrealizowany przez stronę wnioskującą o przyznanie świadczenia rodzinnego przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.
Tymczasem, w niniejszej sprawie organ I instancji w trakcie postępowania zwracał się do pełnomocnika skarżącej o informację czy skarżąca złożyła wniosek do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury, a w przypadku złożenia takiego wniosku, o dostarczenie decyzji ZUS w przedmiotowej sprawie (vide: pismo z 4 maja 2022 r.). Jako podstawę skierowania powyższego zapatrywania organ powołał się na art. 79a k.p.a. Na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącej w piśmie z 16 maja 2022 odpowiedział, że taki wniosek nie został przez skarżącą złożony. W kolejnym piśmie z 20 maja 2022 r. (data odbioru 26 maja 2022 r.) pełnomocnik skarżącej został poinformowany przez organ pomocowy, że skarżąca nie spełnia przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Na powyższe pismo pełnomocnik skarżącej nie udzielił żadnej odpowiedzi.
Celem art. 79 a k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Biorąc pod uwagę czynności organu należy uznać, że w kontrolowanej sprawie organy uczyniły zadość ustawowym obowiązkom informacyjnym wobec strony. Skarżąca reprezentowana na całym etapie postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przedstawiła jednak wymaganego przez organ dokumentu. Fakt konieczności zawieszenie przez skarżącą prawa do emerytury w sytuacji ubiegania się przez nią o świadczenie pielęgnacyjne był zresztą znany jej pełnomocnikowi, gdyż już we wniosku z 27 kwietnia 2022 r. o przyznanie tego świadczenia, wnosił o zobowiązanie wnioskodawczyni do złożenia do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.
Mimo tej wiedzy i mimo wezwania organu w kontrolowanej sprawie pełnomocnik skarżącej poinformowany, nie dopełnił tego obowiązku, doprowadzając tym samym do wydania decyzji odmownej. Ma zatem rację Sąd Wojewódzki, kiedy wywodzi, że skarżąca została poinformowana o możliwości wyboru świadczenia oraz zwrócono się do niej o przedłożenie decyzji dotyczącej zawieszenia prawa do emerytury. Należy także dodać, że każda ze spraw dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego rozpoznawana jest indywidualnie, na tle konkretnego stanu faktycznego i pod katem wystąpienia przesłanek ustawowych uzasadniających jego przyznanie bądź odmowę przyznania. Argumenty skargi kasacyjnej ograniczały się w zasadzie do przytoczenia szeregu orzeczeń dotyczących wypełnienia obowiązku informacyjnego przez organy, jednak bez jednoczesnego powiązania ich z konkretnymi okolicznościami dotyczącymi niniejszej sprawy postępowania. Biorąc zatem pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy, za trafne należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego o wypełnieniu przez organ ciążących na nim obowiązków informacyjnych wobec strony.
Reasumując tę część rozważań należało uznać za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w zakresie naruszenia przepisów naruszenia art. 9 k.p.a w zw. z art. 79a k.p.a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.