Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 242/10, oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] listopada 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (pkt 1) o zwolnieniu M. P. z dniem [...] maja 2010 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko na kolejną kadencję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. P. został zaopiniowany za okres pełnienia służby od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] maja 2009 r., od której nie wniósł odwołania oraz nie kwestionował podstawy jej sporządzenia, ani osoby opiniującej. Propozycja Szefa Dyżurnej Służby Operacyjnej Sił Zbrojnych RP o wyznaczeniu M. P. na dotychczasowe stanowisko służbowe na kolejną kadencję, poparta przez Szefa Sztabu Generalnego WP, nie znalazła aprobaty Ministra Obrony Narodowej, który w dniu [...] września 2009 r. określił indywidualną prognozę przebiegu służby ww., jako zwolnienie z zawodowej służby wojskowej.
Zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm., dalej zwana "ustawą"), żołnierza zawodowego można zwolnić ze służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Ponadto zgodnie z art. 112 ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku zaistnienia sytuacji wyżej wskazanej, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje po sześciu miesiącach od upływu kadencji, w ostatnim dniu miesiąca. Wbrew twierdzeniu odwołującego się, organ działając w granicach uznania administracyjnego wskazał okoliczności przemawiające za zwolnieniem go z zawodowej służby wojskowej.
M. P. w skardze na powyższą decyzję wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2009 r., odniósł się do przedmiotowej decyzji w całości. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odniósł się wyłącznie do kwestii zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem skarżącego decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję "nie mogła podlegać wykonaniu". Tymczasem w dniu [...] listopada 2009 r. Szef Dyżurnej Służby Operacyjnej Sił Zbrojnych RP zwolnił go z zajmowanego stanowiska i przeniósł do dyspozycji. Przeniesienie do dyspozycji może nastąpić tylko w sytuacji, w której decyzja o zwolnieniu żołnierza zawodowego stanie się wykonalna.
W ocenie skarżącego przeniesienie do dyspozycji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wskazał ponadto na kuriozalny sposób wydania decyzji nr [...] ("dwie strony decyzji o tym samym numerze z dziwną numeracją stron sugerująca dwie różne decyzje administracyjne"). Skarżący złożył wnioski dowodowe w przedmiocie przedłożenia wyciągów z rozkazów dziennych Szefa Dyżurnej Służby Operacyjnej Sił Zbrojnych RP, przesłuchanie świadków określonych w skardze. Skarżący ponownie zakwestionował opinię służbową jako nieważną, gdyż została sporządzona przez osobę nieuprawnioną, jak również fakt, iż nie został zapoznany z prognozą dotyczącą przebiegu jego służby. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest podstawy prawnej, uzasadniającej utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a decyzja ma "charakter pozorny".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, że odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że Minister Obrony Narodowej obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez ten organ w I instancji. Przy czym postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności jak i celowości. Utrzymanie zaś w mocy decyzji kończącej postępowanie, którego dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest możliwe jedynie wówczas, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, ocena sprawy dokonana przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie co do istoty taka sama jak ocena, zawarta w decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2009 r. została wydana na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 115 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia [...] września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. stanowi art. 112 pkt 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Oznacza to, iż dla zwolnienia ze służby wystarczy sam fakt niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Konstrukcja cytowanego przepisu przesądza, że podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, przy czym ustawodawca określił, w jakich warunkach może dojść do jego zastosowania. Wystąpienie zatem przesłanki określonej w przytoczonym przepisie stwarza dla organu możliwość wydania decyzji o zwolnieniu żołnierza zawodowego ze służby.
Co do zasady, sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności oraz, czy istotnie przesłanka opisana w przepisie stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji zaistniała, miała miejsce.
W przedmiotowej sprawie skarżący nie został wyznaczony na stanowisko służbowe na kolejna kadencję i tym samym ziściła się przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 112 pkt 3 przedmiotowej ustawy. Organ mógł więc zwolnić skarżącego ze służby, tym bardziej, że takiej treści indywidualną prognozę przebiegu służby określił MON.
Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
M. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a.") z powodu niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku dlaczego:
- – w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu oznacza między innymi, że wniosek powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a w konsekwencji nie powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 lub 3 K.p.a. czy art. 138 § 2 K.p.a.;
- – w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymanie w mocy decyzji kończącej postępowanie jest zgodne z prawem gdy decyzja końcowa zawiera stwierdzenie, że postępowanie objęte wnioskiem jest prawidłowe oraz dlaczego utrzymanie w mocy decyzji wydawanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy ocena co do istoty wyrażona w tej decyzji będzie taka sama jak ocena zawarta w decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- – do zwolnienia skarżącego ze służby wystarczyło samo zaistnienie faktu niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję, gdy przepis art. 112 pkt 3 ustawy ma charakter fakultatywny a nie obligatoryjny;
- – Sąd orzekający w sprawie nie zbadał czy decyzja o zwolnieniu Skarżącego ze służby na podstawie art. 112 pkt 3 ustawy nosi cechy dowolności, albo nie zbadał czy takich cech nie wykazuje, a jeśli nie wykazuje, to dlaczego nie wskazał co jest podstawą ontyczną (bytową) ewentualnej tego rodzaju konstatacji;
Skarżący zarzucił niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a.
Zarzucono również niewłaściwe zastosowanie art. 112 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z uwagi na to, że przepis ten nie ma charakteru normy obligatoryjnej, a organ podejmował decyzję w warunkach dowolności ze względu na brak przekonywującego uzasadnienia w przedmiocie rzeczywistych powodów zwolnienia skarżącego ze służby w kontekście zmiany prognozy przebiegu służby dokonanej przez Ministra Obrony Narodowej, skutkujących naruszeniem art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, a zatem sprawę należało rozpoznać w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, a w takiej sytuacji jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, należy w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzut naruszenia przepisów postępowania można skutecznie podnieść jeżeli wykaże się, że pomiędzy zarzucanym naruszeniem tych przepisów, a treścią wyroku istnieje związek przyczynowy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien zatem związek ten wykazać i uzasadnić na jakiej podstawie twierdzi, że gdyby nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia prawa procesowego, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna.
Autor skargi kasacyjnej istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. – w sposób sformułowany w pkt a-d zarzutu – a wynikiem sprawy, nie wykazał.
Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji formalnie rzecz ujmując, zawiera wszystkie, określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy uzasadnienia wyroku (opis historyczny sprawy, prezentację stanowisk stron, stanowisko Sądu obejmujące wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia). Przyznać trzeba jednak rację kasatorowi, że uzasadnienie to jest niezwykle lakoniczne, zawiera treść bardzo ogólnikową. W tej sytuacji, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. byłby usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby tak sporządzone uzasadnienie wyroku nie pozwalało na kontrolę kasacyjną orzeczenia powodując niemożność jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Po pierwsze zawarte w uzasadnieniu wyroku rozważania zmierzające do wyjaśnienia procesowej podstawy decyzji Ministra Obrony Narodowej wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawiera niezbyt klarowne wyłożenie okoliczności, w których organ, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. ma podstawy do wydania decyzji ostatecznej opartej na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co legło w podstawie zarzutów sformułowanych w pkt a) i b) skargi kasacyjnej, jednakże to uchybienie Sądu I instancji w sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż rozważania w tym przedmiocie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie były konieczne.
Odnosząc się do zarzutów z pkt c) i d) postawionych w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, Sad I instancji odniósł się do zarzucanego skargę przekroczenia przez orzekający organ administracji publicznej granic uznania administracyjnego i wydania decyzji w warunkach dowolności. Mianowicie, Sąd ten stwierdził "Wbrew twierdzeniu odwołującego się oraz działając w granicach uznania administracyjnego wskazał okoliczności przemawiające za zwolnieniem go z zawodowej służby wojskowej". Powyższe stwierdzenie w powiązaniu z treścią uzasadnienia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2009 r., w którym organ ten wyjaśnił, że "Trwający w Siłach Zbrojnych RP proces zmian organizacyjno-etatowych powoduje między innymi zmniejszenie liczby stanowisk przeznaczonych dla oficerów. Oficerowie, którzy utracą stanowiska służbowe są zwalniani z zawodowej służby wojskowej lub przeznaczeni do rezerwy kadrowej. W związku z planowanym wyznaczeniem na inne stanowisko, w głównej mierze dotyczy to oficerów, którzy nie posiadają pełnej wysługi emerytalnej.
W związku z powyższym zachodzi potrzeba zagospodarowania w pierwszej kolejności oficerów pełniących służbę w rezerwie kadrowej oraz wyznaczania na stanowiska służbowe oficerów powracających ze struktur międzynarodowych" czyni zatem wyżej wskazany zarzut chybionym.
Przeprowadzona przez WSA w Warszawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji dała temu Sądowi podstawę do przyjęcia jej zgodności z prawem, czego konsekwencją było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tych warunkach za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i zastosowania błędnie przepisu art. 151 P.p.s.a. stanowiący skargę kasacyjną w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Za chybiony uznać trzeba także zarzut naruszenia art. 112 pkt 3 ustawy pragmatycznej przez niewłaściwe jego zastosowanie do sytuacji skarżącego.
Uznanie, z przyczyn wskazanych wyżej, zarzutów naruszenia przepisów postępowania obliguje do przyjęcia ustaleń faktycznych wynikających z wyroku za prawidłowe.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że przepis art. 112 ust. 1 pkt 3 niewłaściwie zastosowano do sytuacji skarżącego. Zgodnie z tą normą prawną, żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Taki stan faktyczny wystąpił w niniejszej sprawie skoro M. P. nie został wyznaczony na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Okoliczność, że art. 112 ustawy pragmatycznej określa fakultatywne przesłanki zwolnienia żołnierza zawodowej służby wojskowej nie oznacza niewłaściwego zastosowania tego przepisu do sytuacji skarżącego, skoro z jednej strony sytuacja ta mieściła się w granicach ustawowej przesłanki niewyznaczenia na kolejne stanowisko służbowe, a z drugiej strony organ decyzyjny wskazał kryteria jakimi kierował się, z punktu widzenia potrzeb Sił Zbrojnych RP, orzekając o zwolnieniu M. P. ze służby.
W tym stanie sprawy, wobec braku podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, należało na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.