Uzasadnienie
Postanowieniem z 25 marca 2014 r., III SA/Kr 407/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. O.-S. na czynność Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w Krakowie z [...] października 2013 r. w przedmiocie zakazania skarżącej występowania z wnioskami o finansowanie projektów badawczych w kolejnej edycji konkursu (tzw. karencja).
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga została wniesiona na czynność z zakresu administracji publicznej polegającą na zakazaniu skarżącej występowania z wnioskami o finansowanie projektów badawczych w kolejnej edycji konkursu (tzw. karencja). Skarżąca upatruje zatem przedmiotu zaskarżenia w innej niż decyzja czy postanowienie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Charakterystyczną cechą wyżej wymienionych "innych aktów i czynności" jest to, że nie są one podejmowane w ramach sformalizowanego postępowania (jurysdykcyjnego, egzekucyjnego czy zabezpieczającego), a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że orzeczenie wobec skarżącej tzw. karencji, to jest zakazu występowania z wnioskami o finansowanie projektów badawczych w kolejnej edycji konkursu nie stanowi innego aktu czy czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazane rozstrzygnięcie zostało podjęte w sformalizowanym postępowaniu, zmierzającym do rozpatrzenia wniosku o finansowanie projektu badawczego nr rejestracyjny [...].
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zakazu występowania z wnioskami o finansowanie projektów badawczych w kolejnej edycji konkursu stanowi w istocie element rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez Dyrektora Narodowego Centrum Nauki nr [...] z [...] października 2013 r. Nie zmienia powyższej okoliczności fakt, że decyzja powyższa nie została doręczona skarżącej.
W istocie bowiem w decyzji rozstrzygnięto o uprawnieniach skarżącej, a konkretnie o ich ograniczeniu poprzez zakazanie jej występowania z wnioskami o finansowanie projektów badawczych w kolejnej edycji konkursu. Sąd nie podzielił stanowiska Dyrektora Narodowego Centrum Nauki, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z [...] października 2013 r. Skarżąca podpisała wniosek, a w decyzji rozstrzygnięto o jej uprawnieniach, co w ocenie Sądu powoduje, że skarżąca ma w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił jednak, że brak jest podstaw do traktowania elementu rozstrzygnięcia decyzji, jakim jest nałożenie na skarżącą tzw. karencji, jako odrębnej czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej A. O.-S. zaskarżyła opisane wyżej postanowienie w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez zastosowanie błędnej wykładni art. 10 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.) – zwanej dalej z.f.n., przez uznanie, że osoba fizyczna – kierownik projektu badawczego jest stroną postępowania w sprawie przyznania finansowania w sytuacji, w której wnioskodawcą jest jednostka określona w art. 10 pkt 1-8 i 10 ustawy o zasadach finansowania nauki;
- 2. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego w związku z błędnym przyjęciem, że prawidłowe jest umieszczenie rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków strony w uzasadnieniu decyzji,
- b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że zaskarżona czynność stanowiła decyzję, nie zaś osobną czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., i stwierdzeniem braku przedmiotu zaskarżenia.
Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z 14 maja 2014 r. na okoliczność charakteru i przebiegu czynności zarejestrowania kierownika projektu jako osoby podlegającej tzw. karencji.
Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja z [...] października 2013 r. dotyczyła odmowy przyznania Instytutowi [...] Polskiej Akademii Nauk środków finansowych na realizację jednego z projektów. Jej adresatem był sam Instytut i jego prawa i obowiązki zostały ustalone w rozstrzygnięciu. Skarżąca nie była natomiast stroną tego postępowania. Zgodnie z art. 10 z.f.n., z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na naukę może występować jeden z listy podmiotów, na której znajdują się przedsiębiorcy, jednostki i organizacje naukowe, a także osoby fizyczne (pkt 9). Oznacza to, że zgodnie z obowiązującą wykładnią (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 września 2012 r., III SA/Kr 397/12), osobę fizyczną można tylko wówczas uznać za podmiot legitymowany do wystąpienia z wnioskiem, gdy jej sytuacja prawna jest całkowicie niezależna od statusu prawnego jednostek określonych w pkt 1-8 i 10 tego przepisu.
Ponadto, za osobę fizyczną w rozumieniu art. 10 pkt 9 ustawy uznać należy wnioskodawcę, który składając wniosek o przyznanie środków finansowych działa samodzielnie, we własnym imieniu i na własną rzecz, pozostając w chwili złożenia wniosku poza strukturami podmiotów, o których mowa w art. 10 pkt 1-8 i 10 tej ustawy i nie będąc w nich zatrudniony. W niniejszej sprawie wnioskodawcą ubiegającym się o otrzymanie dofinansowania był Instytut, a więc podmiot określony w art. 10 pkt 1-8 i 10 z.f.n., co oznacza, że nie mogła być nim skarżąca. Ponadto, decyzja nie została jej dostarczona (co, zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. byłoby w przeciwnym wypadku konieczne). Oznacza to, że czynność polegająca na zakazaniu skarżącej występowania z wnioskami o finansowanie projektów badawczych w kolejnej edycji konkursu (tzw. karencja) nie była elementem decyzji z [...] października 2013 r. lecz osobną czynnością z zakresu administracji publicznej.
W dalszej kolejności podniesiono, że w osnowie decyzji z [...] października 2013 r. zawarte zostało tylko jedno rozstrzygnięcie (odmowa przyznania środków finansowych na realizację zgłoszonego projektu) i nie odwołano się do osoby skarżącej. Dopiero w uzasadnieniu wskazano, że Zespół Ekspertów wybrał zgłoszony wniosek do grupy wniosków, których kierownicy nie mogą występować z wnioskami o finansowanie projektów badawczych w kolejnej edycji konkursu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie karencji nie stanowiło elementu decyzji z [...] października 2013 r., zaś odwołanie się do niego w treści uzasadnienia miało spełniać jedynie funkcję informacyjną. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) stanowi część odrębną od uzasadnienia prawnego, czy faktycznego. Ich przemieszczenie stanowiłoby rażącą obrazę przepisów postępowania.
Z kolei § 3 wskazuje na cel, jaki spełniać ma uzasadnienie decyzji. Niewątpliwie więc, elementem uzasadnienia decyzji nie mogą być rozstrzygnięcia dotyczące praw i obowiązków podmiotu. Strona jest związana treścią rozstrzygnięcia a nie jego uzasadnieniem. Ponadto, skoro w decyzji z [...] października 2013 r. ani razu nie zwrócono się bezpośrednio do skarżącej, to trzeba przyjąć, że nie została ona oznaczona, co skutkuje uznaniem, że "nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia".
Wpisanie Instytutu [...] PAN na listę wniosków, których kierownicy nie mogą występować z wnioskami o finansowanie projektów w kolejnej edycji konkursu organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki miało charakter czysto techniczny i jako takie powinno zostać zakwalifikowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Narodowego Centrum Nauki, nie istnieje odrębna lista podmiotów podlegających karencji (por. pismo z 14 maja 2013 r., k.
47) a uznanie, że dana osoba ma status kierownika niemogącego występować z wnioskami o finansowanie projektów opiera się na powiązaniu statusu wniosku określającego karencję i danych kierownika tego wniosku w systemie informatycznym lub w dokumentacji. Czynność ta ma więc charakter wybitnie techniczny – polega na wprowadzeniu do bazy danych informacji, które spowodują, że jeżeli dana osoba fizyczna (kierownik projektu) będzie się ubiegać o dofinansowanie projektu w przyszłej edycji konkursu, automatycznie uzyska rozstrzygnięcie negatywne. Działanie takie nie ma więc charakteru rozstrzygnięcia indywidualnego, jak w przypadku decyzji administracyjnej. Umieszczenie informacji o karencji w uzasadnieniu miało charakter wyłącznie informacyjny. Stanowiło osobną czynność o charakterze materialno-technicznym i jako takie może być uznane za inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Narodowego Centrum Nauki wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zdaniem organu, karencja jest elementem decyzji z [...] października 2013 r.
Dyrektor podkreślił następnie, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Przepisem nadającym status strony w postępowaniu przed organem jest art. 10 pkt 1 z.f.n., ale także art. 33 ust. 2 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 617 ze zm.) – zwanej dalej n.c.n. Z powołanych przepisów nie wynika, aby kierownik projektu, w sytuacji gdy wniosek o finansowanie projektu złożyła jednostka naukowa, miał przymiot strony w toczącym się postępowaniu o przyznanie środków finansowych na badania. Brak jest przepisu prawa, który przyznawałby legitymację procesową równocześnie dla kierownika projektu, w sytuacji aplikowania przez podmiot zinstytucjonalizowany.
Jednocześnie, podpis kierownika projektu złożony na części wniosku o finansowanie projektu badawczego dotyczył wyłącznie oświadczeń kierownika projektu (część G1 wniosku). Powołano także wyroki WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1824/12 oraz III SA/Kr 397/12.
W ocenie Dyrektora Narodowego Centrum Nauki, jedynym przepisem dającym podstawę do rozstrzygania w sprawie przyznania środków finansowych w stosunku do wnioskodawców jest art. 33 ust. 1 n.c.n. Inna forma byłaby nieważna, jako pozbawiona podstawy prawnej. Dyrektor nie może skierować i doręczyć decyzji kierownikowi projektu, jako osobie niebędącej stroną w tym postępowaniu. Stąd Dyrektor informuje wnioskodawcę, że wskazany we wniosku kierownik projektu na skutek niskiej oceny Zespołu Ekspertów, zgodnie z § 40 regulaminu, nie może występować z wnioskami o finansowanie projektów badawczych w kolejnej edycji tego konkursu.
Na końcu podniesiono, że karencja jest konsekwencją dokonanej przez Zespół Ekspertów w trakcie sformalizowanego postępowania oceny, która jest z kolei dla Dyrektora wiążąca, ponieważ Zespołowi Ekspertów, zgodnie z art. 21 ust. 1 n.c.n. przyznano prawo do oceny i kwalifikacji projektów badawczych. Dyrektor nie może wbrew takiemu stanowisku przyznać wnioskodawcy środków finansowych. Zatem, obowiązkiem Dyrektora było wydanie decyzji, w tym zawarcie w niej informacji o karencji, co nie powinno być przedmiotem skargi, jako odrębnej czynności z zakresu administracji publicznej.
W piśmie z 6 sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z jej wniosku z 26 maja 2014 r. o doręczenie decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z [...] października 2013 r., a także z odmownej odpowiedzi organu z 30 maja 2014 r., na okoliczność praktycznej niemożliwości zastosowania prezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie interpretacji, zgodnie z którą skarżąca była stroną postępowania, w toku którego wydano wskazaną decyzję.
Jednocześnie, odnosząc się do odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca podkreśliła, że podobnie jak organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jest ona stroną postępowania o przyznanie dotacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
Zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje na czynność polegającą na zakazaniu występowania z wnioskami o finansowanie projektów badawczych w kolejnej edycji konkursu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przede wszystkim, należy wskazać, że są to akty lub czynności, które:
- a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.,
- b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,
- c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,
- d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Skarżąca nie podała jednak przepisu, z którego wywodzi uprawnienie, ani nie wskazała związku pomiędzy działaniem organu, a możliwością realizacji przez nią uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.
Wskazanie przez Zespół Ekspertów projektu Instytutu [...] jako tego, którego kierownik nie może występować z wnioskami w kolejnej edycji tego konkursu nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z tego względu, kognicja sądu administracyjnego w tej sprawie jest wyłączona, a skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zamiast z powołaniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Przesądza to o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tego również względu przeprowadzenie dowodów uzupełniających nie było uzasadnione. W sprawie nie miały miejsca istotne wątpliwości, które należało wyjaśnić.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.
W przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).