Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3166/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 czerwca 2018 r. nr DO-4-6613-512-KB/16 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Inwestycji i Rozwoju, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 9 kwietnia 2018 r. DO-4-6613-512-MG/16 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 października 2012 r. BOI-4f-787-R/2-325/08 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 24 czerwca 1953 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Lublinie przy ul. [...], o pow. 4226,07 m2 nr hip. [...] część [...] stanowiącą własność [...]. Podstawę prawną zawieszenia postępowania stanowi art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, stronami postępowania są poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości (lub ich następcy prawni) oraz podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stronami są m.in. spadkobiercy [...], zmarłego dnia 28 grudnia 2011 r., któremu przysługiwała własność nieruchomości lokalowej objętej księgą wieczystą nr [...] oraz spadkobiercy [...], zmarłego dnia 29 sierpnia 2012 r., któremu przysługiwała własność nieruchomości lokalowej, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej na terenie objętym wywłaszczeniem. Brak orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku i jednocześnie brak sporządzonego notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia skutkuje niemożnością ustalenia spadkobierców, a więc również brakiem możliwości wezwania ich do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, co uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu.
W nawiązaniu do powyższego organ wyjaśnił, że w konsekwencji niezbędne jest również zawieszenie postępowania w sprawie z wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 1 października 2012 r. nr BOI-4f-787-R/2-325/08 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 24 czerwca 1953 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości. Istnieje bowiem związek przedmiotowy pomiędzy postępowaniem dotyczącym oceny legalności orzeczeń wywłaszczeniowych oraz postępowaniem dotyczącym oceny legalności orzeczeń odszkodowawczych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie wywiodła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że organ w jednym akcie zawarł w istocie dwa postanowienia (rozstrzygnięcia) w sprawach DO-4-6613-511-KB/16 oraz DO-4-6613-512-KB/16 dotyczących dwóch odrębnych decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 października 2012 r. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest postanowienie (DO-4-6613-512-KB/16) o zawieszeniu postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczeń o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Sąd I instancji wskazał, że skarga na postanowienie z dnia 19 czerwca 2018 r., DO-4-6613-511-KB/16 dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2259/18, w którym uznano za zasadne zawieszenie postępowania z uwagi na niemożliwość wezwania spadkobierców stron postępowania, ponieważ brak jest stosownych dokumentów potwierdzających następstwo prawne. Jak słusznie wskazał organ, istnieje związek przedmiotowy pomiędzy postępowaniem dotyczącym oceny legalności orzeczeń wywłaszczeniowych oraz postępowaniem dotyczącym oceny legalności orzeczeń odszkodowawczych. Wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń odszkodowawczych zależy od wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych. W tym znaczeniu zasadnym było zawieszenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał też, że skarżąca podjęła stosowne kroki mające na celu doprowadzenie do szybkiego zakończenia postępowania, składając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności, a wyrokiem z 8 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 286/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "brak wiedzy o następcach prawnych stron postępowania stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie głównej, do czasu ich ustalenia".
Skargę kasacyjną od wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz z art 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 28 oraz art. 30 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie kontroli postanowienia wydanego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w dniu 19.06.2019 r. w postępowaniu prowadzonym pod znakiem DO-4-6613-511-KB/16 w sprawie zawieszenia postępowania (dalej jako "Postanowienie nr 2") polegające na przyjęciu, że do dalszego prowadzenia postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju konieczne jest złożenie przez Skarżącą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych uczestnikach lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia oraz, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie ma obowiązku ustalenia następców zmarłych stron na podstawie akt sprawy i jest uprawniony do zawieszenia postępowania i zobowiązania Skarżącej do ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych Stron postępowania - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na postanowienie pomimo, że tożsamość następców prawnych jest organowi znana, co organ wprost wskazał w treści uzasadnienia Postanowienia nr 2 oraz w treści uzasadnienia postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z 09.04.2018 r. (dalej jako "Postanowienie nr 1").
- II. naruszenia przepisów postępowania, tj.
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia Postanowienia nr 1 oraz Postanowienia nr 2 pomimo, że wyrokiem wydanym w dniu 08.11.2018 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie rozpoznawanej pod sygn. akt: IV SAB/Wa 286/18, stwierdzającym, że w Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę pomimo, że Postanowienie 1 oraz Postanowienie 2 stanowią czynności pozorne w rozumieniu art. 35 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 6 lipca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie podlega ona uwzględnieniu.
Nie jest uzasadniony zarzut kwestionujący zasadność zwieszenia postępowania administracyjnego. Stosowanie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu stronami są poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości (lub ich następcy prawni) oraz podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości.
Jednocześnie zgodnie z art. 1025 k.c. sąd na wniosek – osoby mającej w tym interes – stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę, natomiast notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia (§ 1). Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (§ 2).
Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania ujawniona została okoliczność śmierci [...] (28 grudnia 2011r.) oraz [...] (29 sierpnia 2012 r.), będących stronami postępowania. Należy podzielić pogląd WSA i stanowisko organu, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie było możliwe wezwanie spadkobiercy po [...]. Z treści księgi wieczystej nie wynika, aby jego następcy prawni zostali wpisani w dziale II jako właściciele. Także w rejestrze spadkowym, zawierającym informacje o notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia, sporządzonych po dniu 1 marca 2009 r. oraz sądowych stwierdzeniach nabycia spadku wydanych po dniu 8 września 2016 r., a dostępnym na stronie https://rejestry-notarialne.pl, brak jest wpisu o sporządzeniu dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po [...]. Organ nie uzyskał ani informacji, ani dokumentów potwierdzających, że zostali oni w odpowiednim trybie ustaleni.
W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie nie jest też kwestionowane, że strona ta zmarła, ani że w odpowiednim trybie nie zostali ustanowieni następcy prawni, zasadnie więc organ zawiesił postępowanie w tej sprawie. Zaistniały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc brak możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu, niewystępowanie okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a także brak podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Dowodem na istnienie następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony w formie aktu notarialnego przez notariusza. Co prawda spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 925–926 k.c.), to jednak dopiero prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia wykazują jego dziedziczenie. Brak tych dokumentów nie pozwala na prawidłowe ustalenie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjął WSA, że nie można podzielić zarzutów skargi, że wystarczające jest uzyskanie od potencjalnych spadkobierców oświadczenia, że są oni spadkobiercami po zmarłej stronie. Tym samym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony.
Należy nadto zwrócić uwagę, że jakkolwiek organ administracji w zaskarżonym postanowieniu nie powołał w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to Sąd I instancji uznał, że przesłanka do zastosowania tego przepisu w sprawie została spełniona, albowiem wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń odszkodowawczych zależy od wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji co do podstaw do zastosowania tego przepisu jest natomiast uzasadnione. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy zarówno orzeczenia o wywłaszczeniu, jak i orzeczenia o odszkodowaniu, będącego następstwem wywłaszczenia. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu ma charakter prejudycjalny względem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko WSA, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zachodzi – niezależnie od podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. – również podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a następnie dostrzegł i zaakceptował Sąd I instancji, istnieje związek przedmiotowy pomiędzy postępowaniem dotyczącym oceny legalności orzeczeń wywłaszczeniowych oraz postępowaniem dotyczącym oceny legalności orzeczeń odszkodowawczych. Wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń odszkodowawczych zależy od wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych.
Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzut naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. Uzasadnione zawieszenie postępowania nie stanowi naruszenia zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 k.p.a. mają charakter obligatoryjny i ich zastosowanie nie zostało pozostawione do uznania organu, zaniechanie natomiast zawieszenia w przypadkach uzasadnionych stanowi naruszenie zasady legalności działania administracji publicznej (art. 6 k.p.a.).
Natomiast wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 286/18 bynajmniej nie może być powoływany jako argument służący wykazaniu, że zawieszenie postępowania było "czynnością pozorną". Skutkiem wadliwego odczytania uzasadnienia tego wyroku jest także zarzut, że zawieszenie postępowania niweczy rozstrzygnięcie w nim zawarte. W pkt 1 tego wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra do rozpoznania wniosku, a w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że w rozstrzygnięciu nie zawarł zobowiązania organu do wydania decyzji co do meritum, a to ze względu na postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Sąd uznał, że "w istocie, brak wiedzy o następcach prawnych stron postępowania stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie głównej, do czasu ich ustalenia", natomiast nie wyprowadził z faktu zawieszenia postępowania okoliczności usuwającej czy usprawiedliwiającej stan przewlekłości ze względu na datę wydania postanowienia o zawieszeniu.
W konsekwencji nie mógł odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd I instancji nie miał podstaw do ich zastosowania i uwzględnienia skargi.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.