Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 198/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej R. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 25 lutego 2011 r. nr... w przedmiocie opłat za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola, wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 659/13 oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy J., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "u.s.o.") w dniu 25 lutego 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest gmina J. (dalej jako "Uchwała").

W § 1 Uchwały wskazano, że świadczenia udzielane w przedszkolach publicznych na terenie Gminy J. w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w odrębnych przepisach, realizowane są bezpłatnie w zakresie 5 godzin dziennie. Natomiast w § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie obejmują zajęcia opiekuńczo wychowawcze wspierające prawidłowy rozwój dziecka: przygotowywania miejsca zabaw, wypoczynku i snu dziecka, nauki samodzielnego korzystania z toalety, mycia zębów i spożywania posiłków, nadzoru nad dzieckiem w trakcie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach i na zewnątrz, przygotowania dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych, umożliwienia realizacji programów, gry i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka.

W § 2 ust. 2 uchwały wskazano, że ustala się opłatę za jedną godzinę świadczenia, o którym mowa w ust. 1, w wysokości 0,2% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego w odrębnych przepisach (zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1679 ze zm.)." Natomiast w § 3 ust. 3 uchwały wskazano, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu nie pobiera się opłaty za świadczenia wymienione w § 2 za każdy dzień nieobecności dziecka, o ile o nieobecności dziecka jego rodzice lub opiekunowie skutecznie zawiadomią przedszkole najpóźniej przed rozpoczęciem zajęć w danym dniu.

Prokurator Rejonowy R. w R. zaskarżył ww. Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 2 u.s.o. poprzez ustanowienie w § 2 ust. 2 uchwały stałej zryczałtowanej opłaty za jedną godzinę udzielania świadczeń w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie, z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń tj. poprzez powiązanie wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem za pracę, zaś w oderwaniu od realnej wartości świadczeń i bez wskazania opłaty za każde ze świadczeń z osobna.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. reprezentowana przez Wójta wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że powołana uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności Prokurator w swojej skardze niezasadnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 2 u.s.o. poprzez ustanowienie w § 2 ust. 2 uchwały stałej zryczałtowanej opłaty za jedną godzinę udzielania świadczeń w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin dziennie, z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń tj. poprzez powiązanie wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem za pracę, zaś w oderwaniu od realnej wartości świadczeń i bez wskazania opłaty za każde ze świadczeń z osobna.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być bowiem uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2011, która wynosiła 1.386 zł, wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie ma więc charakter symboliczny i w związku z tym nie narusza zasady ekwiwalentności. Nie jest też trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i wykazanie, że wysokość zobowiązania pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.

Zdaniem Sądu, nie ma przy tym znaczenia, jakie konkretnie świadczenia związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Całkowicie zbędne stało się zatem odwoływanie się przy konstruowaniu opłat, w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prokurator Okręgowy w R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1. 1) art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), polegające na przyjęciu, że Rada Gminy ustalając w § 1 uchwały, że bezpłatne w wymiarze 5 godzin dziennie są świadczenia udzielane w przedszkolach publicznych w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w odrębnych przepisach, nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego, podczas gdy art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. upoważniał prawodawcę lokalnego wyłącznie do ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, niezależnie od tego, czy świadczenia owe mieszczą się w podstawie programowej;
2. 2) art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej, a nadto art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) polegające na przyjęciu, że § 3 ust. 2 Uchwały stanowiący, że szczegółowy zakres i odpłatności za świadczenia opiekuńczo wychowawcze określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem (opiekunem prawnym dziecka), przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie narusza zasady swobody umów, pomimo że wskazanym przepis zaskarżonej uchwały wykracza poza granice normy kompetencyjnej i godzi w zasadę swobody umów, bowiem w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. upoważnia Radę Gminy wyłącznie do ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli, a tym samym brak było kompetencji do upoważnienia w kacie prawa miejscowego dyrektora przedszkola do określania w drodze umowy szczegółowego zakresy odpłatności.
3. 3) art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a nadto art. 3531 Kodeksu cywilnego polegające na niezasadnym przyjęciu, że Rada Gminy nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego uzależniając w § 3 ust. 3 Uchwały możliwość odstąpienia od pobrania opłaty za niewykorzystane świadczenia od warunku uprzedniego zawiadomienia przedszkola o nieobecności dziecka, a nadto stanowiąc w § 3 ust. 4 uchwały, że szczegółową regulację dotyczącą zasad skutecznego zawiadamiania przedszkola o nieobecności dziecka w przedszkolu określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy przedszkolem a rodzicem (prawnym opiekunem dziecka), w sytuacji gdy przepis § 3 ust. 3 i 4 uchwały stanowią naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń oraz niedopuszczalną ingerencję w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego, a organ gminy nie był uprawniony do określania w drodze aktu prawa miejscowego warunków i ograniczeń zwrotu opłaty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentacje na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej.

Stosownie do treści art. 174 Ppsa skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować.

Przechodząc do oceny zarzutów stwierdzić należy, że zarzut nr 1 jest bezzasadny. W świetle art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. kompetencją przysługującą radzie gminy jest określenie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę: a) publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Z istoty tej regulacji wynika, że gmina może zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w ogóle; ma natomiast obowiązek zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tym samym rada gminy uzyskała kompetencję nie tylko do ustalenia czasu dłuższego niż 5 godzin do zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym, ale także do ustalenia zasad odpłatności za nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w okresie przekraczającym owe 5 godzin (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2013 r.: sygn. akt I OSK 1581/12, Lex nr 136081; sygn. akt I OSK 1776/12, Lex nr 1360825; sygn. akt I OSK 1777/12, Lex nr 1360826; z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13, NZS 2013/5/11).

Przy tym w świetle art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma znaczenia jakie świadczenia będą realizowane w czasie objętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane. Szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy), który stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia. W związku z tym zbędne jest powtarzanie w uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

W świetle powyższych ustaleń zapis § 1 uchwały mówiący o tym, że w ramach 5 bezpłatnych godzin są udzielana świadczenia w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w odrębnych przepisach, nie narusza przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o. Rada Gminy w J. mając swobodę zadecydowania, za które zajęcia będą pobierane opłaty, z uprawnienia tego skorzystała. To, że zakres świadczeń wynika z regulacji statutowej (art. 60 ust. 1 u.s.o.) nie stanowi, że ich wyliczenie w uchwale jest kwalifikowanym naruszeniem art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., które przesądza o wydaniu aktu prawa miejscowego w oparciu o przepis, który nie obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie zatem wyliczenia, jak i jego brak, nie jest takim rodzajem naruszenia przepisów prawa, które uzasadnia stosowanie sankcji nieważności.

Natomiast zarzuty nr 2 i 3 skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego - art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", skutkującego w konsekwencji błędną oceną rozwiązań przyjętych w § 3 zaskarżonej uchwały, sprzecznych z zasadą swobody umów (art. 3531 Kodeksu cywilnego), w ogóle wymykają się kontroli instancyjnej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie stosował bowiem powyższych norm, koncentrując swoje rozważania wyłącznie na § 1 i 2 uchwały, stąd też nie mógł ich naruszyć.

Wskazać ponadto należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie odnosi się do oceny rozwiązań przyjętych w § 3 uchwały, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać oceny prawidłowości zastosowania powołanych w tych zarzutach przepisów.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Mając natomiast na względzie specyfikę niniejszej sprawy, Sąd orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.