Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 marca 2015r., sygn. akt II SA/Lu 300/14, uwzględnił skargi Gminy L. i [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody L. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] maja 2013 r. w opisanym w sentencji przedmiocie, orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji i o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy, wydaną na skutek wniosku następczyń prawnych poprzedniego właściciela P. P. – L. Z. P., W. Z. K., M. C. D. i K. D. G. (dalej skarżące) z [...] listopada 2011 r., decyzję orzekającą o zwrocie nieruchomości – części działki nr [...] o powierzchni 0,1695 ha (obecnie stanowiącej części działek nr [...] i [...]). Nieruchomość ta została wywłaszczona decyzją Prezydenta L. z [...] maja 1976r. "zgodnie z lokalizacją budowy zagospodarowania Trasy [...]", za odszkodowaniem. Organ I instancji - wyznaczony postanowieniem Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2011 r. - orzekł o zwrocie stanowiących własność Gminy L. działki nr [...] i projektowanej działki nr [...].
Jednocześnie orzekł o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Wedle poczynionych na podstawie oględzin i dokumentów źródłowych ustaleń, na terenie projektowanej działki nr [...] zlokalizowano plac parkingowy z kostki wraz z pasem zieleni przy restauracji należącej do spółki [...]. Ta działka, wraz z działką nr [...], zostały wydzierżawione tej spółce w dniu [...] września 1998 r., natomiast działka nr [...] zajęta jest pod chodnik przy podjeździe do restauracji, a reszta porasta trawą. Stosownie do obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 1969 r. w rejonie lokalizacji przedmiotowej nieruchomości przewidziano realizację trasy ruchu pospiesznego [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 60-80 m z dwupoziomowymi skrzyżowaniami. W pojęciu tym, zdaniem Starosty L., nie mieści się lokalizacja obiektu gastronomicznego o typowo komercyjnym charakterze i to użytkowanego przez prywatnego inwestora.
Działki nr [...] i [...] do dnia dzisiejszego nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, zatem są zbędne. W jego przekonaniu restauracja i parking nie stanowią elementu infrastruktury drogi krajowej przeznaczonej dla obsługi podróżnych, nie są związane z infrastrukturą drogi i obsługą ruchu drogowego, nie stanowią też miejsca obsługi podróżnych. Parking jest przewidziany dla zmotoryzowanych klientów restauracji i tylko dla nich. Dlatego żądanie zostało uwzględnione. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił pogląd, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, którym była budowa Trasy [...]. Dotyczyły jej 4 decyzje dotyczące zatwierdzenia planu realizacyjnego przedłużenia ul. [...], a fragment terenu przeznaczono pod stację obsługi "[...]". W jego ocenie realizacją celu wywłaszczenia nie jest restauracja [...] z parkingiem i drogą dojazdową oraz zielenią.
Wobec tego przedmiotową działkę należy zwrócić. Uznał, iż taka konkluzja ma oparcie w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n.
Skargi na powyższą decyzję ostateczną wniosła Gmina L. i spółka [...]. W pierwszej zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego w zakresie wzrostu wartości nieruchomości oraz naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] maja 1976 r. jako budowa zagospodarowania Trasy [...] nie obejmuje elementów, które obecnie na spornej działce się znajdują, a które mimo upływu terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. prowadzą do konkluzji o realizacji celu wywłaszczenia, czyli sprzeciwiają się zwrotowi. W drugiej skardze, eksponującej zarzuty podważające konstatację o zbędności działki na cel wywłaszczenia, skoncentrowano się na planie realizacyjnym z czerwca 1973 r., wedle którego na przedmiotowym terenie przewidywano możliwość lokalizacji obiektów usługowych, nadto na fakcie zagospodarowania pasa drogowego trasy [...] w postaci usytuowania tam restauracji i parkingu stanowiących infrastrukturę związaną z obsługą ruchu komunikacyjnego.
Za błędne uznano przyjęcie niezgodności z celem wywłaszczenia zlokalizowanie na działce obiektu gastronomicznego o charakterze typowo komercyjnym prowadzonego przez prywatnego inwestora, jak to ujął organ. Istotne jest bowiem to, iż aktualne wykorzystanie terenu spełnia funkcję obsługi podróżnych. Obie sprawy połączono do wspólnego rozpoznania.
Odpowiadając na skargi organ odwoławczy postulował ich oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając zapadłe decyzje za nielegalne doszedł do przekonania, iż sporna nieruchomość została wykorzystana (jest wykorzystywana) na cel wywłaszczenia. Nie jest zatem zbędna, ergo nie podlega zwrotowi. Przedstawiwszy istotny z punktu widzenia sprawy stan prawny, Sąd meriti podał, iż z załączonej do sprawy dokumentacji, zwłaszcza decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1976 r. wynika, że celem odjęcia własności nie była budowa Trasy [...], a wywłaszczenie nastąpiło "zgodnie z lokalizacją zagospodarowania Trasy [...]".
W ocenie Sadu meriti tak sformułowany cel należy rozumieć szerzej niż tylko jako budowę trasy drogowej, a zatem obejmuje on szereg inwestycji związanych bezpośrednio z inwestycją komunikacyjną. Zagospodarowania trasy [...] nie można więc utożsamiać wyłącznie z budową urządzeń związanych z samym prowadzeniem i obsługą ruchu drogowego. Sięgając do innych dowodów, pozwalających na precyzyjniejsze ustalenie celu wywłaszczenia, w tym do planów realizacyjnych zagospodarowania terenu z grudnia 1973 r., ustalił Sąd I instancji, iż planowano tam też infrastrukturę sportową, przystanek autobusowy, stawy, zieleń. Plan zakładał etapowanie projektowania i realizacji trasy, w tym również usytuowanie stacji benzynowej, parkingu i gastronomii. Przeto uznał, iż zakładano szerokie możliwości inwestowania.
Dalej wskazał na pogląd prezentowany przez Trybunał Konstytucyjny w przytoczonych w motywach wyroku orzeczeniach, wedle którego realizacja innego celu publicznego niż określony w decyzji wywłaszczeniowej przekreśla przesłankę zbędności nieruchomości i sprzeciwia się zwrotowi. Wywiódł z niego konkluzję, że aktualne zagospodarowanie spornej działki wypełnia te kryteria, ergo zwrot nie powinien nastąpić. Tym bardziej, że nie upłynęły terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n., skoro ich bieg rozpoczął się dopiero od ich wprowadzenia do obrotu prawnego (termin 7-letni od dnia 1 stycznia 1998 r., a 10-letni od 22 września 2004r.). Co mając na uwadze, na zasadzie m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 205 § 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku.
Zaskarżyły go skargą kasacyjną skarżące, zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uchylenie decyzji, które nie wykazują naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy,
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający przepisom prawa - z pominięciem wytycznych dla organu co do dalszego postępowania i wyjaśnienia na czym polegały uchybienia procesowe organów administracji,
- c) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. przez przekroczenie zasady kontroli legalności decyzji administracyjnej i zastąpienie organu w dokonaniu oceny merytorycznej sprawy,
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez uwzględnienie skarg w sytuacji braku naruszenia przez organy orzekające prawa materialnego, skoro brak było podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została użyta na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej,
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zbyt szerokiego rozumienia celu wywłaszczenia i uznanie, że sporna nieruchomość została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Na tych podstawach domagały się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując wykroczenie Sądu meriti poza zakres jego kognicji poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych, nadto nieprawidłową kontrolę legalności zapadłych w sprawie decyzji, błędnie dostrzegając wadliwości, których organy nie popełniły. Wbrew bowiem temu Sądowi organy wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia, a z prawidłowych ustaleń faktycznych wyprowadziły trafne wnioski. W ocenie autorki skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki w motywach zaskarżonego wyroku nie wykazał owych uchybień, swoje stanowisko lakonicznie uzasadnił, pomijając sprecyzowanie wskazań dotyczących dalszego toku postępowania. Dopuścił się też uchybień prawu materialnemu poprzez błędną wykładnię wskazanego w petitum przepisu, w szczególności zbyt szeroko interpretując pojęcie celu wywłaszczenia.
Należy go bowiem wykładać ściśle. W takim ujęciu obecne zainwestowanie spornej działki nie mieści się w ramach celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. To stanowisko szeroko uzasadniono w motywach skargi kasacyjnej i poparto przykładami orzecznictwa.
Uczestnicy postępowania kasacyjnego postulowali oddalenie skargi kasacyjnej i wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zwalczając przedstawioną przez skarżące argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku powołania obu postaw kasacyjnych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty prezentowane w obrębie postawy naruszenia przepisów prawa procesowego.
Okazały się one nietrafne. Do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie doszło, a to z tego powodu, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku prezentuje wszystkie wymagane nim elementy, a przede wszystkim ustalenia faktyczne i rozważania prawne pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej, co jest jego istotą. Po myśli przywołanego przepisu, uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiadają one wymaganiom stawianym w tym przepisie przede wszystkim dlatego, że prezentują stan faktyczny w zakresie istotnym dla materii rozstrzygnięcia, jak i wyjaśnienie jego podstawy prawnej. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd meriti przekonująco przedstawił swoje stanowisko, zaś to czy jest ono słuszne, nie może być podważone tym zarzutem.
Wypada też zwrócić uwagę, iż przepis ten nie może z reguły stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, podczas gdy w zasadzie w takim kształcie uwypuklono go w kasacji, gdyż powiązano go tylko z przepisami ustrojowymi i regulującymi zakres kompetencji sądów administracyjnych. Bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.
39) może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. Uzasadnienie orzeczenia spełnia istotną rolę, gdyż umożliwia prześledzenie toku rozumowania sądu i ocenę trafności ustaleń faktycznych oraz argumentacji mającej przemawiać za końcową konkluzją w przedmiocie legalności działań administracji publiczne. W cytowanej uchwale wskazano m.in., że najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu orzeczenia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, str. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, str. 161 - 164). Braki w tym zakresie w sposób jednoznaczny stanowią o istotnej wadzie wyroku, bo nie poddaje się on kontroli instancyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod niej w przypadku pominięcia wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia kasacji z tej przyczyny. Nie jest trafne powiązanie go z przepisami ustrojowymi i kompetencyjnymi, gdyż tych Sąd meriti nie naruszył, jako że dokonał oceny legalności decyzji, co wynika zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku, natomiast to, czy uczynił to słusznie nie może być kwestionowane tymi zarzutami. Jedyną jego wadą jest brak wyraźnych wskazań co do dalszego toku postępowania, lecz w sposób oczywisty wynikają one z całokształtu motywów, przeto niepodobna czynić tu skutecznego zarzutu, tym bardziej że nawet przy jego podzieleniu nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Taka konkluzja byłaby przecież uzasadniona tylko wówczas, gdyby nie dopuszczając się tego uchybienia Sąd wydałby innej treści rozstrzygnięcie. Takie wnioskowanie jednak nie ma podstaw. Natomiast nie dopuścił się Sąd meriti niewyjaśnienia uchybień popełnionych przez organy, bo z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika błąd w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy oraz w konsekwencji w wykładni prawa materialnego. W istocie nie doszło również do uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a., jako że Sąd I instancji nie wykroczył poza granice tej sprawy, bowiem nie orzekał w przedmiocie objętym inną sprawą. Tymczasem zarzut jego naruszenia może być trafny wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tego nie uczynił (p. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 2395/10; publ. CBOSA). Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że taki zarzut jest całkowicie chybiony. Kwestia ewentualnego przekroczenia kognicji poprzez zastąpienie organów w zakresie dokonania ustaleń w sprawie nie może być podniesiona w ramach tego zarzutu. Niemniej jednak godzi się wskazać, że ustalenia Sądu meriti zostały poczynione na użytek kontroli legalności zapadłych decyzji i wskutek odmiennej oceny dowodów zostały one uchylone. W żadnym razie Sąd ten nie zastąpił organów, gdyż nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny te ustalenia podziela. Jakakolwiek bowiem cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia, ale niepodobna pomijać tu aktualnego kontekstu, bo przecież obecnie ten aspekt jest badany. Bowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu czasu, w jakich dochodziło do wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016r., sygn. akt I OSK 1966/14, publ. CBOSA). Zatem jeżeli w decyzji z dnia [...] maja 1976 r. wskazano jako powód wywłaszczenia "zgodnie z lokalizacją budowy zagospodarowania Trasy [...]", to choćby z uwagi na pewną już tylko językową nieprecyzyjność, niefortunność, ale i ze względu na pojemne pojęcie "zagospodarowania", należało sięgnąć do innych dowodów pozwalających na ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia spornej działki. Wypada przy tym przenieść znaczenie użytego zwrotu na grunt ówczesny, ale z obecnym - nowoczesnym - jego rozumieniem, stosownym do np. charakteru inwestycji, czyli elastycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 1044/14, publ. CBOSA). Słusznie zatem Sąd meriti odwołał się do innych dokumentów, z których trafnie wyprowadził wnioski o pełniejszym niż literalne ujęciu tego zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem Wojewódzkim, iż w tych ramach mieści się infrastruktura służąca obsłudze szeroko rozumianej komunikacji, a więc nie tylko sama jezdnia, chodnik, zieleń, czy parkingi. Trzeba też odwołać się do szczegółowo wymienionych w motywach zaskarżonego wyroku dokumentów dopuszczających na tym terenie lokalizację stacji obsługi, stacji benzynowych, urządzeń towarzyszących, czy innych obiektów. Dokonane przez ten Sąd ustalenia w tym obszarze mają oparcie w materiale sprawy, powołanych dowodach, przeto nie są dowolne, a wiarygodnie i skutecznie podważają ustalenia poczynione przez organy. Nie doszło zatem do naruszeń procesowych, zatem też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ubocznie tylko trzeba podkreślić, że przepis ten, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, to tzw. przepisy wynikowe mające zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nich okoliczności, które wszak są rezultatem stwierdzonych uchybień konkretnym przepisom przez organ (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Nadto regulują one formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi lub jej oddalenie. Nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Konstruując zarzut kasacyjny należy je więc powiązać z innymi przepisami, a to tymi właśnie, które zostały naruszone. Autorka skargi kasacyjnej powiązała co prawda zarzut jego naruszenia z innymi przepisami, lecz w ramach podstawy uchybień przepisom postępowania z przepisami ustrojowymi i kompetencyjnymi, co już wyżej uznano za wadę. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów formalnych ściśle powiązano w kasacji z podstawą naruszenia prawa materialnego, dlatego zostaną omówione poniżej.
Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).
Tym samym podstawową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Cel ten został powyżej sprecyzowany, a zagadnienie omówione, stąd obecnie należałoby rozważyć czy został on zrealizowany. W tym zakresie strony nie kwestionują ustaleń co do aktualnego stanu zagospodarowania objętej żądaniem zwrotu działki. Nie powinno przeto budzić wątpliwości, że odpowiadające celowi wywłaszczenia zainwestowanie na spornej działce ma miejsce. Przy tym nie ma znaczenia prawny charakter inwestora - forma jego funkcjonowania w obrocie prawnym, bo istotą w tej sprawie jest realizacja celu publicznego, a to nie jest materia zastrzeżona wyłącznie dla podmiotów państwowych czy samorządowych. Trzeba wszak pamiętać, że obecnie dopuszcza się wiele różnych form działania w tym obszarze, np. poprzez partnerstwo publiczno-prywatne, nadto że w zakresie istotnym dla sprawy nie ma ograniczenia dla podmiotu faktycznie realizującego zadania publiczne.
Chodzi wszak o przedmiot ważny dla danej społeczności, który nadto przynosi korzyści gminie (tu opłaty dzierżawne). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, publ. CBOSA). Pewien dysonans wywołuje tylko ograniczony zakres możliwości korzystania z parkingu przy restauracji, ale nie wpływa to na ogólny ogląd inwestycji, nadto może on ulec modyfikacji. W konsekwencji tego przyjąć należało, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. To zaś wyklucza możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż z tą chwilą roszczenie to wygasa. Trzeba jeszcze tylko dodać, że w materii daty (dat) realizacji inwestycji (jej poszczególnych elementów) i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, wedle którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego.
Przesłanki te bowiem w żadnym wypadku nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości.
Nie oznaczało to oczywiście przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, bo przecież wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w to prawo, która zatem nie powinna być nadużywana. W tej materii orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W kwestii terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376 i Z.U. 31/3/A/2014) stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.
Wcześniej, bo w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135), stwierdził, iż art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności na Skarb Państwa z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi. W odniesieniu do takich nieruchomości nie mają zatem znaczenia aktualne działania, dlatego że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296). Na koniec nie od rzeczy będzie wskazanie na potrzebę stabilizacji dawno ukształtowanych stosunków prawnych również na gruncie administracyjnym. Z tych powodów przyszło dojść do przekonania, że nie doszło do naruszenia przez Sąd meriti także prawa materialnego.
Rozpatrując sprawę ponownie organy będą związane wyrażonymi w zapadłych wyrokach poglądami i odmówią zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy.