Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 maja 2017 roku sygn. akt II SAB/Bk 42/17 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie informacji publicznej na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał Wójta Gminy P. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2014 roku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, stwierdził, że w sprawie wystąpiła bezczynność, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto orzekł o niewymierzeniu organowi grzywny.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. S. K. zwrócił się do Wójta Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów akt osobowych aktualnego Wójta Gminy P. i przesłanie tych dokumentów na adres poczty elektronicznej.
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 59/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę S. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania tego wniosku i zobowiązał organ do jego załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt. W uzasadnieniu wskazano, że organ przed dokonaniem merytorycznej oceny wniosku powinien zobowiązać skarżącego do jego sprecyzowania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt I OSK 531/15 utrzymał powyższy wyrok w mocy.
Po otrzymaniu w dniu 17 listopada 2016 r. akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem NSA, organ w dniu 28 listopada 2016 r. wystosował do S. K. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie do sprecyzowania wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.
W skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego S. K. podniósł, że nie wie, na czym miałoby polegać sprecyzowanie wniosku. Zarzucił też organowi uchylanie się od udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej pomimo zapadłego w sprawie prawomocnego wyroku.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P., powołując się na wskazania zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2014 r., stwierdził, że akta osobowe zawierają różne dokumenty, a niektóre z nich mogą nie spełniać kryteriów informacji publicznej. dlatego też skarżący został wezwany do sprecyzowania wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a ponieważ go nie uzupełnił, to sprawa pozostała bez rozpatrzenia.
Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki uznał, że skarga w zasadniczej części zasługiwała na uwzględnienie. Powołując się na zapadły w sprawie wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., Sąd stwierdził, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie toczy się w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, lecz na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Dlatego też zdaniem Sądu pierwszej instancji organ, uważając, że skarżący powinien sprecyzować wniosek z dnia 9 kwietnia 2014 r., zastosował w wezwaniu z dnia 28 listopada 2016 roku niewłaściwą podstawę prawną – art. 64 § 2 k.p.a., będąc w błędnym przekonaniu, że niewykonanie przez skarżącego zobowiązania z wezwania stanowi załatwienie sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.
W ocenie Sądu I instancji w stanie faktycznym sprawy istotnie zaszła konieczność wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku, lecz organ powinien to uczynić na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a nie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę na różne skutki prawne niewykonania wezwania w świetle w/w przepisów, wskazując, że art. 64 § 2 k.p.a. stanowi o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, natomiast art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mówi o umorzeniu postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Wójt Gminy P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) polegającą na uznaniu, że organ po wezwaniu skarżącego do sprecyzowania wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (na podstawie pouczenia zawartego w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 59/14), na które skarżący nie odpowiedział, był w stanie bezczynności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ w oparciu o wskazania zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 59/14, w dniu 28 listopada 2016 r. wystosował do S. K. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie o sprecyzowanie wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji zdaniem autora skargi kasacyjnej niezasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, że żądanie sprecyzowania wniosku powinno opierać się na zasadzie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a nie art. 64 § 2 k.p.a. Organ pozostawał w niezawinionym przekonaniu, że sprawa została załatwiona przez "pozostawienie bez rozpatrzenia" wskutek braku odpowiedzi na skierowane do strony wezwanie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił ponadto, że skutki prawne niewykonania wezwania w świetle obu powołanych przepisów są podobne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, ponieważ uznał, że organ jest w bezczynności, bowiem niezasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania. Należy jednak zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 listopada 2014 r. (sygn. akt II SAB/Bk 59/14) uwzględniając poprzednią skargę S. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie skanów akt osobowych Wójta Gminy P., przesądził, że jest to informacja publiczna oraz, że żądanie tej informacji dotarło do organu. Ale stwierdził też, że "wniosek skarżącego jest zbyt ogólny, bowiem akta osobowe zawierają różne dokumenty, a niektóre z nich mogą nie spełniać kryteriów informacji publicznej. Dlatego też organ winien zobowiązać skarżącego do sprecyzowania swojego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie dokonać merytorycznej oceny tegoż sprecyzowanego wniosku". Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 531/15) oddalił skargę kasacyjną Wójta Gminy P..
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wykładnia tego przepisu w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości. Niemniej jednak należy podkreślić, że znowelizowany art. 153 p.p.s.a. w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zawarte w tym przepisie unormowanie o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że w przypadku sądów wspomnianym wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.
Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień. Zgodnie z brzmieniem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc, gdy przepisy prawne uległy zmianie.
Należy też zauważyć, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego utracą moc wiążącą gdy nastąpi zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Nie budzi zatem wątpliwość, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego już uprzednio rozpoznającego tę sprawę. Nie ma znaczenia dla tej kwestii to, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 531/15) stwierdził, że "postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jest szczególnym postępowaniem administracyjnym o częściowo tylko sformalizowanym charakterze. Co do zasady nie toczy się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego – gdyż nie wskazuje na to ani u.d.i.p., ani też nie są spełnione przesłanki z art. 1 § 1 k.p.a. – a ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje je tylko fragmentarycznie.
Ustawa ta w szczególności nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym". Po pierwsze, NSA pogląd ten wyraził odnosząc się jedynie do kwestii dopuszczalności wniesienia wniosku w drodze elektronicznej i nie zanegował poglądu o konieczności wezwania wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Po wtóre nie jest kwestionowane w orzecznictwie i doktrynie stosowanie w określonych warunkach przepisów k.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, sporny jest tylko zakres stosowania tych przepisów, na co wskazał także NSA we wskazanym wyroku z dnia 15 września 2016 r.
Nie bacząc na treść art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uwzględniając ponownie skargę na bezczynność organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "W stanie faktycznym niniejszej sprawy, istotnie, zaszła konieczność wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku, lecz organ powinien to uczynić na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a nie art. 64 § 2 k.p.a.. Należy zauważyć, że istnieją różne skutki prawne niewykonania wezwania w świetle w/w przepisów. Art. 64 § 2 k.p.a. stanowi o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, natomiast art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mówi o umorzeniu postępowania" Następnie wskazał, że "Zdaniem Sądu, organ miał obowiązek zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku, ponieważ wynikało to z zaleceń poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r. (II SA/Bk 59/14), uwidocznionych w jego uzasadnieniu. Jednakże w tym uzasadnieniu pouczono wadliwie organ, że powinien żądać sprecyzowania wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co też organ wykonał, zamiast skierować wezwanie do skarżącego w oparciu o art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Organ pozostawał, zatem, w błędnym i niezawinionym przekonaniu, że sprawa została załatwiona poprzez "pozostawienie bez rozpatrzenia" wskutek braku odpowiedzi na wezwanie ze strony skarżącego. W ocenie Sądu, organowi można przypisać bezczynność, lecz niezawinioną i stąd też bez negatywnych następstw w postaci rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny".
Sąd pierwszej instancji kwestionując wykładnię prawa dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i w oparciu o to uznając za niezasadne działania organu oparte na wskazaniach tego sądu – naruszył art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co zostanie wykazane poniżej.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok a ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.
W sprawie nie jest sporne, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały doręczone Wójtowi Gminy P. w dniu 17 listopada 2016 r. W dniu 28 listopada 2016 r. Wójt wystosował w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wnioskodawcy wezwanie do sprecyzowania wniosku z dnia 9 kwietnia 2014 r. w zakresie udostępnienia skanów akt osobowych Wójta Gminy P. w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wnioskodawca pomimo otrzymania w dniu 2 grudnia 2016 r. wezwania, nie odpowiedział na nie, wnosząc w dniu 13 marca 2017 r. kolejną skargę na bezczynność tego organu. W tych okolicznościach organ pozostawił wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez rozpatrzenia.
Skoro organ stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. podjął w celu rozpatrzenia wniosku czynności wymagane prawem, wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2014 r., to nie można mu zarzucić bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, na końcową ocenę działań organu, nie miało wpływu to, że organ nie wskazał w wezwaniu skierowanym do wnioskodawcy na czym konkretnie miałoby polegać sprecyzowanie wniosku. Po pierwsze, zakres sprecyzowania wniosku wynikał z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r. Po wtóre, wnioskodawca nie zwrócił się do organu z zapytaniem, na czym ma polegać sprecyzowanie wniosku, przez co należy domniemywać, że nie miał wątpliwości w tej kwestii. Nie bez znaczenia dla oceny tej kwestii jest też to, że wnioskodawca jest adwokatem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, bowiem organ nie był w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od S. K. na rzecz organu, ponieważ wadliwość zaskarżonego wyroku nie wynikała z działań S. K.