Uzasadnienie
Postanowieniem z 8 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę A. W. (dalej także jako skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżąca zatrudniona była w administracji celnej od 1991 r. pełniąc służbę w różnych jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Od sierpnia 2004 roku realizowała obowiązki służbowe w Oddziale Celnym w Korczowej.
Pismem z 4 lipca 2017 r. A. W. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie wyrażającą się w braku złożenia jej do 31 maja 2017 r. propozycji służby, pomimo stosownego ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "przepisy wprowadzające").
Pismem z 10 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie nieprzedstawienia jej propozycji służby. Dyrektorowi zarzuciła, m.in., rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu, przewlekłe i opieszałe dokonywanie czynności w przedmiocie przedłożenia jej propozycji służby, w tym brak finalizacji, pomimo iż stan faktyczny sprawy nie jest skomplikowany.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie. Podniósł, że analiza unormowań przepisów wprowadzających nie daje podstaw do postawienia tezy, iż na organie ciąży obowiązek wydania w powyższym zakresie jakiegokolwiek aktu, czy chociażby pisemnego dokumentu. Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Obowiązujące regulacje nie nakładają bowiem na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora, obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Przeciwnie, ustawodawca w art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wprost potwierdza brak takiego obowiązku pracodawcy złożenia propozycji funkcjonariuszowi/pracownikowi nowych warunków służby/zatrudnienia, określając jednocześnie skutki prawne takiej decyzji (wygaśnięcie stosunku służbowego/stosunku pracy).
W pismach procesowych z 3 listopada 2017 r. i 22 lutego 2018 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że przedmiotem skargi A. W. uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie przejawiającą się w braku przedstawienia jej przez ten organ propozycji służby, a obowiązek w tym zakresie strona wywiodła z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających.
Sąd ten przytoczył art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, wskazując, że skarżąca od 1 marca 2017 r. (wejście w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 1947 ze zm., dalej "ustawa o KAS") pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, realizując zadania w Podkarpackim Urzędzie Celno-Skarbowym w Delegaturze Przemyślu, w Oddziale Celnym w Korczowej. Wymieniona została o tym pisemnie poinformowana (pismo z 24 lutego 2017 r.) w myśl art. 165 ust. 6 przepisów wprowadzających. Sąd pierwszej instancji powołał się również na art. 169 i art. 170 przepisów wprowadzających.
Sąd ten, omawiając art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), "p.p.s.a.", wskazał, że złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O bezczynności możemy więc mówić, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bądź nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany. Aby zatem można było twierdzić o bezczynności organu administracji publicznej, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na ten organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.
Zdaniem tego Sądu trafnie wskazał Dyrektor w odpowiedzi na skargę, że skuteczność skargi zależy od istnienia po jego stronie obowiązku działania w jednej z form przewidzianych prawem (art. 3 p.p.s.a.). Analiza sprawy doprowadziła zaś Sąd pierwszej instancji do wniosku, że Dyrektor nie był zobligowany do podjęcia żądanego od niego przez skarżącego działania w postaci złożenia propozycji służby, o czym przesądza jednoznacznie treść powołanych wyżej przepisów wprowadzających. Wynika z nich mianowicie, że Dyrektor, realizując określoną politykę kadrową, dysponował pewną swobodą działania, a zatem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą (art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających) mógł złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno-skarbowym, tzn. albo propozycję nowych warunków zatrudnienia albo propozycję służby, co skutkowało ewentualnym przekształceniem dotychczasowego stosunku bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby.
Tym samym, ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. Tymczasem, co już wyżej zaznaczono, w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. Skoro zaś z przepisów wprowadzających nie wynika obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby, to tym samym nie można Dyrektorowi przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji.
Nadto, w sytuacji gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut bezczynności mógłby być skuteczny tylko wówczas, gdyby dotyczyła ona jednego z zaskarżalnych do sądu administracyjnego rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd ten omówił art. 169 ust. 4, art. 170 1-2 oraz art. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, wskazując, że czynność organu polegająca na złożeniu propozycji służby nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną. Stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia. Propozycja pełnienia służby wymaga zatem dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika) i dopiero wówczas kształtuje ona w sposób bezpośredni sytuację jej adresata. Złożenie propozycji służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi jest swoistą czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji służby. Z powyższych przepisów wynika więc, że jedynie przyjęta przez adresata propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej.
Zdaniem tego Sądu, skoro żądana przez skarżącą czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., a właściwość sądu administracyjnego nie wynika w tej sprawie również z żadnego przepisu szczególnego (art. 3 § 3 p.p.s.a.), to skarga na bezczynność w tym zakresie nie może skutkować merytorycznym jej rozpatrzeniem.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiot skargi A. W. nie mieści się w ramach bezczynności organów administracji publicznej, która podlega kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 8, pkt 9 p.p.s.a.). Dlatego też skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając ww. postanowienie w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że sprawa ze skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie polegającą na niezałatwieniu sprawy w przedmiocie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- 2) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że powstrzymywanie się przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od załatwienia sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie jest unikaniem wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych, o jakiej mowa w art. 3 § 2 zd. wstępne p.p.s.a.;
- 3) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 lub art. 58 § 1 pkt 1 i art. 57 § 3 p.p.s.a. w części obejmującej obowiązek sądu do rozpoznania (formalnie, lub co do istoty) skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy, polegające na tym, że pomimo sformułowania w skardze, obok żądania stwierdzenia bezczynności, żądania stwierdzenia przewlekłości, skarga w tym ostatnim zakresie nie została załatwiona żadnym orzeczeniem;
- II. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w postaci art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez pominięcie, że regulacje te przewidują prawną formę decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r,, poz. 1257 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. dla sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, przy czym regulują tak decyzję pozytywną (o przedstawieniu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby; art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających), jak i decyzję negatywną (o odmowie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby; art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających). Niewydanie decyzji w przedmiocie przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (pozytywnej lub negatywnej) w terminie narzuconym przez art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających (w wypadku decyzji pozytywnej) oraz art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających (w wypadku decyzji negatywnej), tzn. do 31 maja 2017 r., stanowiło bowiem bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. i w konsekwencji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Problematyka przedstawiania lub nieprzedstawiania funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej propozycji pracy lub służby była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt
I OPS 1/19 (dostępna w bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz. U. poz. 1947 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.
Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie nie przedstawił A. W. ani propozycji pracy, ani propozycji służby, a więc zastosował wobec niej jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym prawodawca brak ten powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.
Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie niezłożenia skarżącej pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub pracy jest niedopuszczalna.
W związku z powyższym za bezzasadne należało uznać wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał ich prawidłowej wykładni. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bowiem, odrzucając skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie złożenia propozycji służby, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł zgodnie z prawem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.