Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 65/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt 1 zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do załatwienia wniosku R. S. z 21 lipca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w pkt 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 oddalił skargę w pozostałej części oraz w pkt 4 przyznał radcy prawnemu koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
R. S., reprezentowany przez radcę prawnego K.Ł., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w części obejmującej punkty 2 i 3 sentencji wyroku i zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 149 ust. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) art. 149 ust. 2 P.p.s.a. przez oddalenie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie na podstawie art. 185 P.p.s.a. sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały poniesione przez skarżącego w całości ani w części.
Prezes Sądu Okręgowego w [...] w piśmie datowanym 1 sierpnia 2017 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego - kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismo to zostało zwrócone organowi w związku z niespełnieniem wymogów określonych w art. 66 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. R. S. we wniosku z 21 lipca 2014 zażądał od Prezesa Sądu Okręgowego w [...] przesłania wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z lat 2010-2014 wydanych w sprawach rejestrowanych w repertoriach C pod symbolem 045.
Prezes Sądu Okręgowego w [...] w piśmie 31 lipca 2014 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 366/14 oddalił skargę R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] polegającą na nieudostępnieniu informacji objętej wnioskiem z 21 lipca 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1106/15 uchylił powyżej wskazany wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy uznał, że wyroki sądowe są jawne i wraz z uzasadnieniami (jako integralną ich częścią) stanowią informację publiczną. Podkreślił ponadto, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę. Sąd uznał, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania. Skoro więc organ w wymaganym prawem terminie nie rozpatrzył wniosku skarżącego w jeden ze sposobów określonych przez ustawę, to organ ten pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że organ, pozostając w błędnym przekonaniu, że żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji, poinformował o tym skarżącego w piśmie.
W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego. Sąd uznał też, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w okolicznościach sprawy nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz błędnej wykładni przepisów prawa, polegającej na wadliwym przyjęciu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny.
Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. - opierają się na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. (w skardze kasacyjnej błędnie podano "ust. 1a" i "ust. 2"), gdyż przepisy te jako przepisy ogólne, określające kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi. W przypadku udostępniania informacji publicznej na wniosek takimi przepisami są art. 13 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.". Pierwszy ze wskazanych przepisów przewiduje udostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku (ust.
1) albo - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tych terminach - w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje zaś udostępnienie informacji publicznej, która wymaga poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Przy czym - dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów - zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym.
W wyroku NSA z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 296/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia cytowane w uzasadnieniu) zwrócono uwagę, że przepisy ogólne - art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. - mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarga kasacyjna zarzucała np. wadliwą wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa", a zatem kierowała zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionowała prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1-2 P.p.s.a.
Taka sytuacja jednak nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić - na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej - że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii niewymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii niewymierzenia mu grzywny, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać - niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym oraz uzasadniającym wymierzenie organowi grzywny.
Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). W ramach zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym.
Wskazać jeszcze trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Przy czym uchwała ta złagodziła wymagania dotyczące wymogów konstrukcyjnych zarzutów kasacyjnych, jednak ich nie zniosła. Podkreślić też trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).
Argumentacja zwarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozwala jednak na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. o wskazane powyżej przepisy u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie wskazał jedynie na wadliwe pominięcie przez Sąd tego, że stan bezczynności organu trwał przynajmniej od 26 listopada 2016 r., tj. od następnego dnia po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r. Ponadto skarżący wskazał, że organ administracji publicznej pozostawał w złej wierze, skoro znając treść tego wyroku i będąc związany nim na mocy art. 190 P.p.s.a., nie udostępnił informacji zgodnie z wnioskiem.
Skarżący podkreślił, że sąd I instancji nie mógł przecież uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności, a tym samym organ pozostawał w złej wierze przez okres ponad 5 miesięcy według stanu sprawy na dzień 9 maja 2017 r. Poza wskazaniem tych okoliczności, treść uzasadnienia nie pozwala na wywiedzenie żadnej podstawy prawnej, innej niż art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. Wobec braku możliwości zrekonstruowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można było w realiach niniejszej sprawy skutecznie zwalczać oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji również oceny prawidłowości istnienia lub nieistnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny.
Zauważyć jedynie należy, że skarżący kasacyjnie wskazując okres bezczynności organu nie bierze pod uwagę tego, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu Wojewódzkiego z 22 grudnia 2014 r. nie rozpoznał sprawy bezczynności organu, ale przekazał ją Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazał przy tym, że Sąd I instancji będzie musiał dokonać merytorycznej oceny bezczynności organu w udzieleniu informacji, która ma charakter informacji przetworzonej. Uwzględnienie wniosku skarżącego wymaga zaś nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z kopiowaniem dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej – bo wymagającej uważnej lektury uzasadnień wyroków - anonimizacji dokumentów. NSA podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wskazania wynikające z wyroku NSA, tak jak wskazuje skarżący kasacyjnie, nie pozostawiały wprawdzie wątpliwości co do tego, że żądana informacja jest informacją publiczną, to jednak określenie przez NSA charakteru informacji publicznej jako przetworzonej wymagało podjęcia określonych czynności zarówno ze strony organu, jak i skarżącego. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby skarżący przed wydaniem zaskarżonego wyroku wykazywał przed organem uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej, co pozwoliłoby uwzględnić ten fakt w ocenie trwania okresu bezczynności. Oceniając zatem charakter bezczynności nie można poprzestać wyłącznie na przekroczeniu terminu do udzielenie informacji publicznej, który nie jest w sprawie sporny, ale trzeba też uwzględnić charakter sprawy, jak i specyfikę trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15).
Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oceny, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi z urzędu grzywny. Grzywna wymierzana organowi ma cel dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny i biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, niewymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu.
Skoro nie można było zatem w realiach niniejszej sprawy skutecznie zwalczać oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji również oceny prawidłowości istnienia lub nieistnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny, to za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach na rzecz organu nie orzeczono z powodu nieskuteczności wniosku o zasądzenie kosztów spowodowanej zwrotem organowi odpowiedzi na skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.