Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. III SA/Łd 105/19 oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2b pkt 1) lit. d) w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1) lit. j) oraz ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.; dalej: p.g.k.) w zw. z § 45 ust. 1 pkt 1 i § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nieuzasadniony jest zarzut skargi, że organy administracji winny dokonać aktualizacji ewidencji na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi stanowiącej obwodnicę miasta [...] w ciągu drogi krajowe nr [...] oraz, że pozwolenie na użytkowanie drogi nie mogło być podstawą dokonania zmian w ewidencji gruntów, gdyż nie odnosiło się ono do konkretnych działek ewidencyjnych a jedynie do kilometrażu drogi, w sytuacji gdy w/w przepisy wyraźnie określają na jakiej podstawie może zostać dokonana aktualizacja zbiorów danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, tzn. podstawą aktualizacji danych w egib może być ostateczna decyzja administracyjna, jaką jest pozwolenie na użytkowanie, a która w połączeniu z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]wydaną przez Wojewodę [...] stanowi wystarczającą podstawę do dokonania zlokalizowania działek ewidencyjnych na których położona jest droga krajowa stanowiąca obwodnicę miasta [...] od km [...] (pikietaż hist. [...]) do [...] (pikietaż hist. [...]), tj. decyzji wymieniającej działki ewidencyjne znajdujące się w pasie drogowym i na podstawie której dokonano aktualizacji przeznaczenia użytków na użytek "Tp" - grunty przeznaczone pod drogi, wobec czego Sąd winien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż istnieje podstawa do dokonania zmian polegających na zmianie użytku gruntowego Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych - na użytek dr - drogi, gdy przedmiotowy użytek jest drogą krajową dopuszczoną do użytkowania, a ewidencja gruntów i budynków powinna odzwierciedlać stan faktyczny zaistniały na gruncie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Odnosząc się do postawionych zarzutów zauważyć w pierwszej kolejności należy, że powołany art. 23 ust. 3 pkt 1) lit. j) oraz ust. 7 tego artykułu p.g.k. nie miały w tej sprawie zastosowania, ponieważ ust. 7 stanowi o czynnościach, jakie starosta powinien podjąć "z urzędu", po otrzymaniu między innymi odpisu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, drogi lub linii kolejowej. Postępowanie w tej sprawie toczyło się na wniosek, a nie z urzędu, a trybów tych nie można mieszać.
Natomiast z art. 24 ust. 2b pkt 1) lit. d) p.g.k. rzeczywiście wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Tyle tylko, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).
Powstaje zatem pytanie, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie drogi, która nie zawiera odniesień do wszystkich jednostek powierzchniowego podziału kraju do celów ewidencyjnych (w tym do konkretnej działki ewidencyjnej – zob. § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), może być uznana za udokumentowaną zmianę, pozwalającą na wprowadzenie do bazy danych ewidencyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź musi być w takiej sytuacji negatywna. W orzecznictwie od zawsze podnosi się, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (zob. np. wyrok NSA z 7.12.2007 r., I OSK 1716/06, LEX nr 417505).
Nie można więc oczekiwać, że organ ewidencyjny – jak chciałby tego skarżący kasacyjnie – wykona w ramach postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie zmiany użytku gruntowego, prace geodezyjne, które miałyby na celu ustalenie, jakie działki ewidencyjne wchodzą w skład drogi, w stosunku do której wydano pozwolenie na użytkowanie, jeśli sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie takich informacji nie zawiera. Nawet wówczas, kiedy organ ewidencyjny dysponuje decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi.
Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że w takich sytuacjach aktualizacja może dokonać się tylko na wniosek zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) p.g.k. Słusznie przy tym Sąd I instancji przywołał § 17 i § 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obwiązujących w budownictwie (Dz. U nr 25 poz. 133 ze zm.), z których wynika, że po zakończeniu budowy poszczególnych obiektów budowlanych należy sporządzić geodezyjną inwentaryzację powykonawczą w celu zebrania aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu, a dokumentacja sporządzona w wyniku geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, powinna zawierać dane umożliwiające wniesienie zmian na mapę zasadniczą, do ewidencji gruntów i budynków oraz do ewidencji sieci uzbrojenia terenu.
Ponieważ w chwili wydawania zaskarżonej decyzji dokumentacja geodezyjna, o jakiej mowa, nie była przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (w tej sprawie toczyło się osobne postępowanie), to odmowa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi, która nie zawierała danych co do objętych nią działek ewidencyjnych, była uzasadniona. W sprawie nie miał też zastosowania przywoływany w zarzutach § 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż stanowi on o zmianach opisowych danych ewidencyjnych, ustalonych w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, z czym nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.