Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1650/05 oddalił skargę S. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
S. M. jest rencistą policyjnym od dnia [...] sierpnia 1988 r. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w S. przyznał mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dla osoby nieposiadającej rodziny. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w S. orzekł o wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z dniem 12 maja 2005 r. decyzji z dnia [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633). Z tą datą odpadła podstawa prawna upoważniająca do przyznania i wypłaty emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918) stanowił bowiem, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Z chwilą uchylenia tego przepisu zabrakło podstawy do kontynuacji wypłaty przedmiotowego równoważnika dla emeryta i rencisty policyjnego. W konsekwencji organ uznał decyzję z [...] za bezprzedmiotową i podlegającą wygaśnięciu.
Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację zawartą w tej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący wniósł o "przywrócenie mu prawa" do równoważnika za brak lokalu.
W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę podniósł, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że w dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633). Uchyliło ono m.in. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga, zdaniem Sądu I instancji, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego traktować rencistów policyjnych w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej.
Ustawa o Policji w art. 92 ust. 1 jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Wydane na podstawie art. 92 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 maja 2005 r. wykraczało poza granicę delegacji ustawowej i konieczne było uchylenie § 8 tego rozporządzenia.
Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że decyzja z [...] stała się bezprzedmiotowa sama w sobie, tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego od dnia 12 maja 2005 r. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie powinny wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego. Podstawą takiej decyzji powinien być § 6 ab initio powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skutki prawne decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] są identyczne, jak skutki ewentualnie i właściwie wydanej decyzji cofającej to prawo, w jednym i w drugim przypadku materialnoprawny skutek polega na ustaniu tego prawa z chwilą określoną w decyzji. Z tego względu, choć zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, to zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie błąd ten nie miał istotnego wpływu na wynik postępowania.
W jednym i w drugim przypadku materialnoprawny skutek w postaci utraty prawa skarżącego do równoważnika jest taki sam, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalono skargę.
Od powyższego wyroku S. M., reprezentowany przez adwokata z urzędu wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) poprzez przyjęcie, że § 6 rozporządzenia stanowił i stanowi podstawę prawną do wydania decyzji cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w stosunku do skarżącego będącego rencistą policyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści tego przepisu pozwala go zastosować jedynie do policjantów, natomiast § 8 wyżej wymienionego rozporządzenia, na podstawie którego przepisy tego rozporządzenia stosowało się do emerytów i rencistów policyjnych został w toku nowelizacji uchylony, co nie pozwala na stosowanie właśnie wobec nich przepisów rozporządzenia;
naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w nieuwzględnieniu określonej w nim przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, która w przedmiotowej sprawie polegała na odebraniu skarżącemu, przez organy orzekające w sprawie, nabytego prawa podmiotowego w postaci przyznanego mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wbrew zasadzie ochrony praw nabytych wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie, w przypadku nie stwierdzenia przez Sąd naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z dniem 12 maja 2005 r. przepisy rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mają zastosowania do emerytów i rencistów policyjnych. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, rozporządzenie uchylające przedmiotowy § 8 w żaden sposób nie odnosiło się do decyzji wydanych w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych. Nie określono, poprzez stosowne zapisy, czy decyzje te, wolą ustawodawcy, utrzymuje się w mocy czy pozbawia je skutków prawnych. Dlatego też, ponieważ istnienie takich zapisów nie jest niezbędne dla uznania za obowiązujące wydanych decyzji administracyjnych, decyzja z [...] dotycząca skarżącego była i jest wiążąca, za czym przemawia też ochrona praw nabytych, która traktowana jest jako jeden z podstawowych elementów demokratycznego państwa.
Nie sposób jednak zgodzić się z poglądem Sądu w zakresie materialnoprawnego skutku uchylenia § 8 rozporządzenia w sprawie przyznawania równoważników za brak lokalu mieszkalnego. Po uchyleniu tego paragrafu, do emerytów i rencistów policyjnych nie mają zastosowania przepisy tego rozporządzenia. W tej sytuacji ma ono zastosowanie jedynie do policjantów w czynnej służbie. Stosując wykładnię językową należy więc przyjąć, że decyzje administracyjne dotyczące emerytów i rencistów policyjnych wydane na podstawie tego rozporządzenia, po uchyleniu § 8 znalazły się poza możliwością ich weryfikacji w zakresie wypełniania przesłanek merytorycznych określonych w tym akcie prawnym. Normy prawne zawarte w § 1 oraz § 6 rozporządzenia dotyczą jedynie "policjantów", czyli funkcjonariuszy w służbie czynnej. Brak § 8 rozporządzenia nie pozwala na przyznanie, odebranie lub modyfikację jakichkolwiek uprawnień przyznanych wcześniej emerytom i rencistom policyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Z tego też względu ocena prawidłowości zaskarżonego wyroku ograniczona być musi do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej więc kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 powołanej ustawy). Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w tym przepisie, obejmować powinno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem te właśnie przepisy regulują postępowanie przed Sądem. Prawidłowo sformułowany zarzut nie może więc być jedynie - tak jak w sprawie niniejszej - ograniczony do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie to zdaniem autora skargi kasacyjnej wyrażać się miało w nieuwzględnieniu określonej tam przesłanki - stwierdzenia nieważności decyzji, która w rozpoznawanej sprawie polegać miała na odebraniu skarżącemu nabytego prawa podmiotowego w postaci przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Skoro, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, wyrok wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to zarzuty winny dotyczyć naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy.
Tymczasem poza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wskazano żadnego innego naruszonego przepisu, Sąd zaś nie może w tym zakresie zastępować strony uzupełniając i konkretyzując stawiane przez nią zarzuty, mimo dostrzeżonych w tym względzie uchybień w zaskarżonym wyroku.
Również zarzut naruszenia prawa materialnego uznany być musiał za chybiony. Zarzutem tym objęty został § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Zarzucone naruszenie tego przepisu polegać miało na przyjęciu, że stanowił on i stanowi podstawę prawną do wydania decyzji cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w stosunku do skarżącego będącego rencistą policyjnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści tego przepisu pozwala go zastosować jedynie do policjantów, natomiast - jak zauważono - § 8 rozporządzenia, na podstawie którego przepisy tego rozporządzenia stosowało się do emerytów i rencistów policyjnych został w toku nowelizacji uchylony, co nie pozwala na stosowanie wobec nich przepisów rozporządzenia.
Odnosząc się do powyższej argumentacji zauważyć należy, że wprawdzie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającym powołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylony został § 8 tego rozporządzenia, to nie można w związku z tym podzielić poglądu, że z datą wejścia w życie wspomnianej nowelizacji, to jest z dniem 12 maja 2005 r. odpadła całkowicie możliwość stosowania w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Konsekwencją tego stanowiska był wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że po wskazanej dacie nie jest możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji w omawianej materii dotyczącej rencisty czy emeryta policyjnego i nie ma podstawy do "odebrania" - jak w sprawie niniejszej przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego.
Zauważyć trzeba, że decyzja w tym względzie może być wydana w oparciu o obowiązujący nadal § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przez organy wskazane w tym przepisie, dlatego również i omawiany zarzut nie został uznany za uzasadniony.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie § 19 i § 18 ust. 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).