Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 126/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. odmówił W.L. wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 1998 r. znak: [...] zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...], położonej w obrębie R. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że postępowanie podziałowe zostało wszczęte na wniosek Gminy [...], będącej wówczas właścicielką dzielonej nieruchomości. W wyniku podziału powstały dwie działki: nr [...] o powierzchni 1,2075 ha i nr [...] o powierzchni 0,9134 ha. Na nieruchomości znajdowały się naniesienia budowlane stanowiące własność Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska". W postępowaniu podziałowym przymiot strony miała Gmina [...] i GS "Samopomoc Chłopska". Obecnie nieruchomość oznaczona nr działki [...] stanowi własność W.L.. Natomiast druga powstała po podziale nieruchomość, oznaczona nr działki [...], stanowi własność Gminy [...] i pozostaje w użytkowaniu wieczystym M.M.
Dalej organ podniósł, że w dniu 9 września 2014 r. wpłynął wniosek W.L. o zmianę powyższej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji w innym nadzwyczajnym postępowaniu, strona nie nabyła prawa oraz za uchyleniem decyzji lub jej zmianą przemawia interes społeczny lub interes strony. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwa wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do tych samych osób, do których została uprzednio skierowana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Zatem stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją, nie zaś ten, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji.
Wobec powyższego organ stwierdził, iż W.L., obecny właściciel działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], nie może skutecznie wnosić o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., gdyż nie był stroną postępowania podziałowego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W.L. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 154 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tym tle, wywodząc, że bezcelowe byłoby wszczynanie postępowania w sprawie wzruszenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości w trybie art. 154 k.p.a., ponieważ W.L., jako obecny właściciel jednej z działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], nie może skutecznie wnosić o zmianę decyzji w tym trybie, a to dlatego, że nie był on stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] zatwierdzającą podział nieruchomości. Wskazując następnie na treść art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że wobec prawidłowego ustalenia przez organ I instancji, że W.L. nie jest stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] obr. R., uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na jego wniosek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.L. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium z powodu naruszenia art. 28 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. i art. 154 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że istotą sporu w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1998 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, argumentując, że wniosek o zmianę decyzji został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania podziałowego.
Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe i nie narusza przepisów obowiązującego prawa.
Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wniosek o wszczęcie postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brzmienie przywołanej normy prawnej prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania.
Koncentrując się na pierwszej przesłance, która w realiach rozpoznawanej sprawy stanowiła podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia, Sąd podkreślił, że ustawodawca w treści art. 61a § 1 k.p.a. przesądził, iż inicjator postępowania (osoba, która żąda czynności organu) musi legitymować się przymiotem strony, czyli postępowanie musi dotyczyć jej praw lub obowiązków. Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 k.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną.
W ugruntowanym orzecznictwie sądowym wypracowanym na tle rozważanego unormowania przyjmuje się, że na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.
W rozpoznawanej sprawie, skarżący wnioskował o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. Wskazanie przez skarżącego konkretnej podstawy prawnej determinowało wstępny etap postępowania, którego celem była w pierwszej kolejności ocena przez organ, czy spełnione są przesłanki formalne do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym trybie. Abstrahując od tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zostały spełnione lub nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania trybu z art. 154 k.p.a., kluczową kwestią jest ustalenie, kto posiada interes prawny do zmiany lub uchylenia decyzji na tej podstawie. Niewątpliwie analiza brzmienia art. 154 k.p.a. prowadzi do dość jednoznacznej konkluzji, że inicjatywa do uruchomienia rozważanego postępowania nadzwyczajnego przysługuje wyłącznie stronom postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, a więc podmiotowi, którego interesu prawnego dotyczyło zakończone postępowanie.
Innymi słowy, zmiana decyzji z zastosowaniem art. 154 k.p.a. jest możliwa tylko z udziałem tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, ponieważ to o ich interesie prawnym będzie rozstrzygał organ orzekając w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji.
W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony, ponieważ - co nie jest kwestią sporną - skarżący W.L. nie był stroną postępowania podziałowego, zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1998 r. Fakt, iż obecnie jest on właścicielem jednej z działek, które powstały na skutek podziału, nie daje skarżącemu automatycznie przymiotu strony zarówno w postępowaniu podziałowym, jak też w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany decyzji lub jej uchylenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 1998 r. była Gmina [...] jako właściciel działki nr [...] oraz Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" władająca tą nieruchomością i będąca jednocześnie właścicielką naniesień budowlanych na tej nieruchomości.
Zatem tylko te podmioty mogłyby ewentualnie zainicjować postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Słusznie wobec tego, zdaniem Sądu, organy obu instancji odmówiły skarżącemu wszczęcia przedmiotowego postępowania, wydając postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił (na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."):
- • naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28, art. 61a § 1 i art. 154 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przyznania skarżącemu statusu strony do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] w trybie art. 154 k.p.a., a także poprzez uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, albowiem postępowanie zainicjowane złożonym wnioskiem nie dotyczy jego praw i obowiązków, podczas, gdy skarżący posiada interes prawny w zakresie zmiany decyzji podziałowej nieruchomości, albowiem na skutek jej niezgodnego podziału z przepisami prawa, nieruchomość skarżącego o nr [...] została obciążona służebnością drogi koniecznej ustanowioną dla drugiej z wydzielonych działek o nr [...], podczas, gdy działka ta miała zagwarantowany dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy [...], w ramach dokonanego podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 1998 r., która została wydana pod warunkiem ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr [...].
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a nadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądanie skarżącego nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak wskazał organ. Ze złożonego wniosku wynika jednoznacznie, iż zmiana decyzji nie dotyczy zasadniczego jej rozstrzygnięcia jakim jest podział nieruchomości i nie wnosi też nowych elementów faktycznych i prawnych do sprawy. Żądana zmiana ma na celu wyegzekwowanie od Gminy respektowania wstępnych założeń podziału nieruchomości nr [...], wynikających ze sporządzonego szkicu podziału tej nieruchomości, zatwierdzonego stosownym wpisem na tym dokumencie przez organ.
Skarżący nie był strona postępowania podziałowego, jednak obecnie posiada tytuł prawny do nieruchomości, a zatem ma interes prawny do żądania zmiany decyzji podziałowej. Wymóg posiadania przez skarżącego podwójnego statusu strony zarówno w postępowaniu podziałowym nieruchomości, jak i w postępowaniu, które miało być zainicjowane jego wnioskiem złożonym w trybie art. 154 k.p.a., prowadziłoby w rzeczywistości do niemożności skorzystania w tym trybie do weryfikacji wadliwie wydanych decyzji zwłaszcza, że skarżący nabył tytuł prawny do nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje jednak na uwzględnienie.
Podstawą zaskarżonych do Sądu I instancji postanowień organów obydwu instancji był art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
W tej sprawie, istotą sporu jest ustalenie czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1998 r. zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...], położonej w obrębie R. Jak wynika bowiem z ustalonego - i niespornego stanu faktycznego - skarżący kasacyjnie nie był stroną postępowania podziałowego, gdyż ówcześnie właścicielem wskazanej nieruchomości nie był, jednakże obecnie posiada tytuł prawny do działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), i z tego wywodzi swój interes prawny we wszczęciu postępowania w trybie art. 154 § 1 k.p.a. w stosunku do decyzji z 1998 r.
Przepis art. 154 § 1 k.p.a. przewiduje nadzwyczajny, a zarazem dopuszczalny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji, określoną w art. 16 k.p.a. Przepis ten, jak to wynika z jego brzmienia, ma zastosowanie wówczas, gdy na mocy określonej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k. p. a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie nie zaś – co słusznie podkreślał organ i Sąd I instancji - kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej podziału nieruchomości i kolejna kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej (jak się wydaje do tego zmierza działanie skarżącego). W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją.
Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art.154 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym.
Istotną kwestią przy możliwości stosowania art. 154 k.p.a. jest zachowanie tzw. tożsamości zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej sprawy. A zatem decyzja wydana w omawianym trybie musi być wydana wobec tego samego adresata oraz w ramach tożsamego stanu prawnego, tj. stanu obowiązującego w dacie wydawania zmienianej decyzji. Jednocześnie zmiana decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 k.p.a. nie może polegać na zmianie strony - adresata decyzji (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015 r., str. 771). W literaturze wskazuje się, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony lub nałożonego na nią obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny (tak m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, Wyd. 9, str. 336). Tożsamość podmiotowa będzie zachodziła wtedy, gdy sprawa będzie dotyczyła tych samych stron, co poprzednio.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżący kasacyjnie nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1998 r. Nie można zatem przyjąć - w świetle powyższych wyjaśnień - że legitymuje się on uprawnieniem do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z 1998 r. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie posiada obecnie tytuł prawny do działki nr [...] jest w tym przypadku niewystarczająca.
Podkreślić należy, iż zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji. I z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skoro organy ustaliły, że skarżący kasacyjnie stroną postępowania podziałowego nie był, to zasadnie odmówiły na żądanie skarżącego kasacyjnie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności rozstrzygnięć organów obu instancji, a zarzuty skargi kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.