Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r., III SA/Łd 648/04 oddalił skargę Bożeny F. na decyzję Wojewody Ł. z 5 września 2003 r., (...) w przedmiocie odmowy zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 155 Kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgoda strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ja wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wymienionego przepisu wynika, iż może on mieć zastosowanie, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a/ na mocy ostatecznej decyzji strona nabyła prawo, b/ strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, c/ przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, d/ za uchyleniem lub zmiana decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Podkreślić należy, iż możliwość zastosowania art. 155 Kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Nadto wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 Kpa dotyczy tylko takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Przepis ten nie upoważnia natomiast do naruszenia przepisu prawa materialnego i zastępowania go elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakim jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o art. 155 Kpa może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy w przepisie prawa materialnego przewidziano pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji.
W sytuacji natomiast, gdy przepis prawa materialnego przewiduje w sposób sztywny i bezwarunkowy jakieś rozwiązanie to art. 155 Kpa nie ma zastosowania. W przeciwnym razie oznaczałoby to bowiem możliwość zmiany decyzji z naruszeniem prawa materialnego tylko w oparciu o względy slusznościowe określone w art. 155 Kpa, co jest rzeczą niedopuszczalną. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, np. w wyroku z dnia 1 marca 1996 r. w sprawie III SA 362/95 - Monitor Podatkowy 1997 nr 3 poz. 78.
W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ w części dotyczącej zasad przyznawania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego nie przewidują sytuacji, aby organ administracji miał do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć albo możliwość wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Zgodnie z treścią art. 37j ust. 3 wymienionej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o zasiłek, wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosiła 160% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania u powiatach uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Okolicznością niesporną jest, iż powiat Z. w 2000 r. nie był uznany za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem, a więc przepis ten nie miał zastosowania do skarżącej.
W myśl art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. zasiłek przedemerytalny w wysokości określonej w ust. 3, przysługuje również osobie nie zamieszkałej w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego zakładu pracy.
Analiza przepisu art. 37 ust. 5 wskazuje, iż odnosi się od do zwolnień pracowników z przyczyn dotyczących zakładu pracy przez jednego pracodawcę. Zwolnienia grupowe, o których mowa w ustawie z 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy /Dz.U. 2000 nr 112 poz. 980/ wiąże się. zawsze z jednym zakładem pracy w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy a nie z liczbą zwolnionych u okresie 3-ech miesięcy z wszystkich zakładów pracy na terenie powiatu. Przyjęcie odmiennego poglądu a mianowicie, że chodzi o zwolnienie 100 osób na terenie całego powiatu nie ma uzasadnienia w przepisie art. 37 ust. 5 i byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy.
Nadto wiązałoby się to z każdorazowym badaniem sytuacji zaistniałej w określonym czasie w setkach bądź tysiącach zakładów pracy na terenie powiatu. Spowodowałoby to w praktyce brak możliwości stosowania przepisu art. 37j ust.
5. Zakłady pracy nie mają bowiem obowiązku informowania urzędu pracy o rozwiązaniu stosunku pracy z każdym pracownikiem. Ponadto nie wszyscy zwolnieni pracownicy rejestrują się w urzędach pracy jako bezrobotni. Część zwolnionych osób przechodzi na rentę lub emeryturę, część bezpośrednio po zwolnieniu podejmuje inne zatrudnienie lub działalność gospodarczą a cześć nie rejestruje się z jeszcze innych przyczyn. Przyjęcie poglądu, iż 100 osób zwolnionych dotyczy wszystkich zakładów pracy na terenie powiatu przekreślałoby także wyjątkowość unormowania przewidzianego w art. 37j ust.
5. Jest bowiem powszechnie wiadome, że zwolnienie co najmniej 100 osób przez wszystkie zakłady pracy w powiecie w okresie 3 miesięcy może się zdarzyć niemal we wszystkich powiatach a zwłaszcza w tych w których znajduje się znaczna liczba zakładów pracy. Oznaczałoby to, że prawie wszyscy zwolnieni otrzymaliby podwyższony zasiłek. Pogląd, iż artykuł 37j ust. 5 odnosi się do zwolnień pracowników z przyczyn dotyczących zakładu pracy przez jednego pracodawcę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r. w sprawie OPS 10/02 /ONSA 2003 Nr 2 poz. 44/ oraz w wyrokach z dnia 25 lipca 2001 r. w sprawie II SA 579/01 /nie publ./ oraz z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie II SA 1458/01 /Lex nr 81 822/. Analiza przepisu art. 37j ust. 5 prowadzi zatem do wniosku, iż podwyższony zasiłek przedemerytalny przysługuje tylko wówczas gdy zostało zwolnionych co najmniej 100 pracowników w ciągu 3 miesięcy u jednego pracodawcy. Przepis ten nie daje więc organowi administracji możliwości wyboru rozstrzygnięcia ani też nie uprawnia go do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Przyznanie prawa do podwyższonego zasiłku jest możliwe tylko w razie spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 37j ust.
5. Organ administracji jest związany treścią tego przepisu i nie może przyznać podwyższonego zasiłku w sytuacji gdy przesłanki te nie są spełnione. Nie może więc przyznać zasiłku w wysokości 160% licząc 100 osób zwolnionych w okresie trzech miesięcy ze wszystkich zakładów pracy na terenie całego powiatu a nie u jednego pracodawcy. Przyjęcie odmiennego poglądu stanowiłoby naruszenie przepisu art. 37j ust.
5. Organ administracji u oparciu o przepis art. 155 Kpa nie może zmienić własnej decyzji naruszając przepis prawa materialnego i rozstrzygnięcia oprzeć na ocenie o charakterze słusznościowym, jakim jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznaczałoby to bowiem możliwość zmiany każdej decyzji z pominięciem obowiązujących przepisów w oparciu o względy słusznościowe, co jest rzeczą niedopuszczalną.
Zaznaczyć również należy, iż w Zakładach "Z." w okresie 3-ech miesięcy nie doszło do zwolnienia 100 osób z przyczyn dotyczących zakładu pracy, tak jak to podawała skarżąca. Z Bożeną F. rozwiązano stosunek pracy z dniem 27 grudnia 2000 r. zaś w okresie między 27 września 2000 r., a 27 marca 2001 r. w ciągu 3-ech kolejnych miesięcy zwolniono 61 osób, czyli mniej niż 100-u pracowników.
Zarzuty Bożeny F. podniesione w skardze nie są zasadne. Skarżąca podnosi, że sześć osób z jej zakładu pracy w 2001 r. zaskarżyło do sądu decyzje o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% i uzyskało korzystny dla siebie wyrok. Wskutek tych wyroków osoby te otrzymały podwyższony zasiłek. W ocenie skarżącej osoby te znajdowały się u takiej samej sytuacji i obecnie pobierają podwyższony zasiłek zaś pozostałe osoby, które nie wniosły skargi otrzymują niższe świadczenie co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trzeba podkreślić, że wyroki w tych sprawach zostały ogłoszone przed opublikowaniem uchwały Składu 7 Sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r. i poglądy wyrażone przez Sąd w tych sprawach nie oznaczają, że organy administracji winny przyznać podwyższony zasiłek również wszystkim pozostałym osobom zwolnionym ze "Z.", które nie wniosły skarg. Redakcja przepisu art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, budziła w orzecznictwie szereg wątpliwości i niekiedy prowadziła do odmiennych rozstrzygnięć. Ten właśnie wzgląd zadecydował o podjęciu uchwały w składzie 7 Sędziów NSA, która występujące wątpliwości prawne miała usunąć.
Zgodnie z treścią art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ organ administracji był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu tylko w tej sprawie, której dotyczyło orzeczenie. Był zatem zobowiązany do przyznania podwyższonego zasiłku tym sześciu osobom, których dotyczyły wyroki sądu, nawet po ukazaniu się przedmiotowej uchwały. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji., gdyż zasada ta nie może być rozumiana tak jak przedstawiono to w skardze a mianowicie, że skoro innym osobom znajdującym się w takiej samej sytuacji, na skutek wniesionej przez nich skargi do NSA, przyznano zasiłek w podwyższonej wysokości, to skarżąca, która nie złożyła w ustawowym terminie odwołania od decyzji a następnie takiej skargi, również winna otrzymać taki sam zasiłek. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że organ administracji rozstrzygając konkretna sprawę winien tak samo rozstrzygać wszystkie kolejne sprawy dotyczące tego samego stanu faktycznego nawet wówczas, gdy pierwsze rozstrzygnięcie było błędne lub zostało wydane wskutek związania oceną prawną wyrażoną przez sąd w tej sprawie. Przyjęcie takiego poglądu nie znajduje logicznego uzasadnienia i nie można go stosować opierając się na konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.
Powyższy wyrok zaskarżono w całości skargą kasacyjną, zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 37j ust. 5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie wbrew wykładni językowej, iż warunek przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego odnosi się do zwolnień pracowników z przyczyn dotyczących zakładu pracy przez jednego pracodawcę, podczas gdy prawidłowa wykładnia gramatyczna i celowościowa prowadzi do wniosku, że chodzi o zwolnienia na obszarze objętym właściwością jednego Powiatowego Urzędu Pracy, a nie o zwolnienie przez jednego pracodawcę.
- 2. naruszenie zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez odmówienie skarżącej prawa do świadczenia przyznanego mocą wyroków władzy sądowniczej innym osobom znajdującym się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że organ administracyjny nie ma obowiązku jednolitego rozstrzygania wszystkich kolejnych spraw dotyczących tego samego stanu faktycznego, opartego na tożsamej podstawie prawnej
Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2/ zwolnienie skarżącej od kosztów sądowych w całości, 3/ przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
W uzasadnieniu stwierdzono, że ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu nie można się zgodzić. Stosownie do dyspozycji art. 37 ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2000 roku/ zasiłek przedemerytalny w wysokości 160 % kwoty zasiłku podstawowego, przysługuje również osobie niezamieszkałej w powiecie /gminie/ uznanymi za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany zostaje z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Z literalnego brzmienia cytowanego powyżej przepisu wynika zatem, iż zasiłek w podwyższonej wysokości przysługuje przy spełnieniu określonych w przepisie warunków również osobie nie zamieszkałej w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym.
Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób interpretować cytowanego powyżej przepisu w oparciu o zapisy ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy i wyprowadzać z nich niekorzystne dla skarżącej wnioski, że ustawodawcy chodziło o pracowników zwalnianych tylko przez jednego pracodawcę. Argumentacja taka zawęża bowiem krąg osób uprawnionych do świadczeń przedemerytalnych i podważa zasadę ścisłego interpretowania regulacji wyjątkowych, jak również pozostaje w sprzeczności z zasadami państwa prawa i racjonalności ustawodawcy.
Aczkolwiek od dnia 1 stycznia 2001 r. znacznym zmianom uległy zasady ustalania zasiłków przedemerytalnych to jednakże nie może to prowadzić do pogorszenia sytuacji osób, które prawo do podwyższonego zasiłku nabyły na podstawie korzystniejszych dla siebie zasad. Gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie kręgu osób, którym przysługiwał zasiłek przedemerytalny w wysokości 160 % zasiłku podstawowego /w brzmieniu poprzednio obowiązujących przepisów/ to niewątpliwie dałby temu wyraz w konstrukcji normy prawnej. Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie argumenty przytaczane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczące wykładni sądowej, nawet z powołaniem uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 21.10.2002 r. Podkreślić także należy, iż orzeczenia w których norma art. 37j ust. 5 była interpretowana zgodnie z jej literalnym brzmieniem zapadały w trakcie orzekania przez WSA w Łodzi /III SA/Łd 503/01/.
Niezależnie od podniesionych powyżej argumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej wart. 32 Konstytucji RP, gdyż bezspornym jest, że innym osobom znajdującym się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej przyznano zasiłek w podwyższonej wysokości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. stwierdził, że nie sposób zgodzić się z poglądem skarżącej, iż na podstawie art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego mają osoby nie zamieszkałe w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę we wszystkich zakładach na terenie jednego powiatowego urzędu pracy.
Przepis art. 37j ust. 5 ww. ustawy jest przepisem wyjątkowym, stanowi bowiem wyjątek od reguły określonej w ust. 3 tego artykułu /120% zasiłku podstawowego/, stosownie więc do jego treści prawo do podwyższonego /160%/ zasiłku przedemerytalnego zostało przyznane tylko takim osobom, które zostały zwolnione w grupie pracowników tego samego zakładu pracy, obejmującej co najmniej 100 osób, a po drugie w tej grupie co najmniej 100 pracowników wykonywało pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Przyjęcie odmiennego poglądu przekreślałoby wyjątkowość tego unormowania, bowiem zwolnienie łącznie co najmniej 100 osób przez wszystkie zakłady pracy w danym powiecie, a zwłaszcza dużym, może i ma miejsce szczególnie tam, gdzie funkcjonuje duża liczba zakładów pracy. Podzielenie poglądu skarżącej powodowałoby obowiązek badania przez organ ile osób zostało zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy we wszystkich zakładach na terenie powiatu.
Żaden urząd pracy nie posiada i nie może uzyskać informacji o tym, ile i jakie zakłady działają na jego terenie. W Polsce przeważa ilość powiatów, na terenie których funkcjonuje wiele zakładów pracy przy czym należy wziąć pod uwagę, że nie chodzi tu wyłącznie o większe zakłady lecz o wszystkie, a więc i także o osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, zatrudniające choćby jednego pracownika. Ponadto żaden przepis prawa nie nakładał i nie nakłada na pracodawców obowiązku informowania urzędów pracy o indywidualnych zwolnieniach pracowników z przyczyn dotyczących zakładu pracy.
Przyjęcie więc wykładni przepisu art. 37j ust. 5 ww. ustawy proponowanej przez skarżącą byłoby nie tylko sprzeczne z intencjami i wolą ustawodawcy lecz także niemożliwe do wykonania, gdyż wiązałoby się z każdorazowym badaniem sytuacji zaistniałej w określonym czasie w setkach lub tysiącach zakładów na terenie powiatu.
Brak jest także podstaw prawnych do podzielenia poglądu o naruszeniu wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości obywateli wobec prawa. Fakt przyznania z naruszeniem prawa materialnego zasiłku przedemerytalnego kilku osobom, nie rodzi obowiązku powielania tego błędu w następnych decyzjach bądź wyrokach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są trafne.
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu /art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zarzut naruszenia przez WSA w Łodzi prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest chybiony. Skład orzekający niniejszej sprawie - tak samo jak WSA w Łodzi - podziela w całej rozciągłości wykładnię tego przepisu zawartą w uchwale składu 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r., OPS 10/02 /ONSA 2003 Nr 2 poz. 44/ wraz z argumentacją ją uzasadniającą.
Również zarzut naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa nie jest trafny. Nakazuje ona co prawda organom administracyjnym jednolite traktowanie wszystkich obywateli znajdujących się w tym samym stanie faktycznym i prawnym, pod warunkiem wszakże, że podjęte w ich sprawach rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Nie można natomiast - powołując się na tą zasadę - powielać orzeczeń wadliwych, ponieważ stałoby to w sprzeczności z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.