Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1090/09 oddalił skargę Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Wojewody M. z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:
Powołaną decyzją z dnia (...) maja 2009 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia (...) września 2008 r. nr (...) orzekającą o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. R. (dawniej ul. K.), stanowiącej działkę nr (...) w obrębie (...), o powierzchni 347 m2 uregulowanej w KW nr (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. podał, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność S. M., została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia (...) grudnia 1976 r. nr (...) w związku z przeznaczeniem jej, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji wydaną przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia (...) czerwca 1972 r. nr (...), pod budowę centrum usługowo-handlowego B. Obecnie nieruchomość stanowi działkę nr (...) w obrębie (...) o powierzchni 347 m², będącą własnością m. st. Warszawy.
Po rozpoznaniu wniosku S. M. o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 347 m², pochodzącej z ogólnej powierzchni 1142 m², Starosta W. decyzją z dnia (...) września 2008 r. orzekł o zwrocie części wyżej opisanej wywłaszczonej nieruchomości na rzecz S. M. wskazując, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa centrum handlowo-usługowego na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany.
Odwołanie od decyzji Starosty W. złożył Prezydent m.st. Warszawy reprezentujący aktualnego właściciela nieruchomości, którym jest m. st. Warszawa. Odwołujący się zarzucił niewłaściwą ocenę materiału dowodowego przez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz wskazał na niewłaściwe ustalenie terminu do wpłaty na rzecz m. st. Warszawy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda M. wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Zdaniem Wojewody M., cel na który przejęto przedmiotową nieruchomość nie został zrealizowany. Z informacji z dnia 21 maja 2004 r. uzyskanych z Urzędu m.st. Warszawy Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy Targówek wynika, że na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z budową ośrodka handlowo-usługowego B., brak jest ponadto decyzji zezwalających na budowę obiektów obejmujących omawianą nieruchomość. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2008 r. jednoznacznie wynika, że działka nr (...) z obrębu (...), pozostaje niezagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, znajduje się na niej tymczasowy parking samochodowy, częściowo ogrodzony siatką na metalowych słupkach. Powyższe potwierdzają również oględziny dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego w czerwcu 2008 r., podczas których stwierdzono na wymienionej działce zagospodarowanie w postaci parkingu oraz brak innych zabudowań i urządzeń.
Jak wynika z akt sprawy, parking wybudowano w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy Warszawa - Targówek z dnia (...) października 1998 r. nr (...), wydaną na wniosek Spółdzielni Inwalidów "(...)", obecnie dzierżawcy nieruchomości. W ocenie organu, tymczasowy parking urządzony na spornej działce nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji lokalizacyjnej.
Zdaniem Wojewody Mazowieckiego Starosta W. prawidłowo orzekł o zwrocie części przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłego właściciela S. M., z jednoczesnym zobowiązaniem do zwrotu na rzecz m. st. Warszawa należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę przyznanego byłemu właścicielowi odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji. Z powyższego przepisu wynika, iż określenie terminu wpłaty zwaloryzowanego odszkodowania pozostaje w gestii organu orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę na decyzję Wojewody M. z dnia (...) maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent m. st. Warszawa, kwestionując zaskarżoną decyzję jako niezgodną z prawem i zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organu, nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że tymczasowy parking urządzony na przedmiotowej działce nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji lokalizacyjnej, gdyż cel wywłaszczenia w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia (...) grudnia 1976 r. został określony w sposób ogólny. Zagospodarowanie nieruchomości pod parking samochodowy należy uznać za wykorzystanie zgodne z celem jej wywłaszczenia.
Co do terminu zwrotu odszkodowania skarżący zarzucił, że wprawdzie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określają tego terminu, pozostawiając to uznaniu organu administracji, to jednak organ nie może ustalać takiego terminu dowolnie. W decyzji z dnia (...) września 2008r. Starosta W. wykroczył poza granice uznania administracyjnego, naruszając zasadę proporcjonalności interesów. Strona, na rzecz której dokonywany jest zwrot nieruchomości zobowiązana jest do zwrotu odszkodowania na rzecz m. st. Warszawy dopiero po 60 dniach od dnia utraty przez Miasto tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Tak ustalony termin posiada cechy dowolności i powoduje, że m. st. Warszawa będzie zobowiązane wystąpić o zabezpieczenie tej wierzytelności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu definiuje art. 137 ust. 1 u.g.n. W pkt 1 tego przepisu mowa jest o terminie 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, natomiast w pkt 2 określono zbędność jako niezrealizowanie celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od wywłaszczenia. Obydwie przesłanki zbędności odnoszą się do faktycznej realizacji celu wywłaszczenia, co oznacza że nawet posiadanie odpowiednich zezwoleń w przypadku nierozpoczęcia prac w ciągu 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) nie uzasadnia stanowiska, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Także niezakończenie inwestycji w ciągu 10 lat od wywłaszczenia powoduje, że odpowiada ona warunkom określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a zatem stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Sąd zauważył, że przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że wywłaszczenie nieruchomości ma prowadzić do niezwłocznego jej zagospodarowania, a nie do przejmowania nieruchomości w tym celu niejako "na zapas". Skoro inwestor nie zdołał w terminach określonych w pkt 1 i 2 wypełnić ww. warunków, nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia, a to oznacza możliwość jej zwrotu. Z kolei art. 137 ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organy administracji rozpatrując sprawę nie naruszyły obowiązującego prawa, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny wskazujący między innymi na to, że organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły sprawę. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona przeznaczeniem pod budowę centrum usługowo - handlowego B., co wynika z treści decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia (...)3 czerwca 1972 r. wydanej przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury i stanowi obecnie działkę nr (...) w obrębie (...) o powierzchni 347 m2, będącą własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Aktualny stan nieruchomości nie wskazuje jednak na wykonanie na niej prac związanych z budową ośrodka usługowo-handlowego B., brak jest ponadto decyzji zezwalających na budowę obiektów obejmujących niniejszą nieruchomość. Potwierdzają to również oględziny nieruchomości.
Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że urządzenie na części przedmiotowej nieruchomości tymczasowego parkingu samochodowego nie jest równoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia. Należy zatem przyjąć, że organy obu instancji trafnie uznały fakt niezrealizowania w ustawowym terminie celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, orzekając w konsekwencji o jej zwrocie poprzedniemu właścicielowi.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy zagospodarowanie nieruchomości pod parking samochodowy należy uznać za realizację celu wywłaszczenia, który został określony w sposób ogólny, tj. pod budowę centrum handlowo-usługowego B..
Wskazując na te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że cel wywłaszczenia w ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z (...) grudnia 1976r. nr (...) został określony w sposób ogólny: budowa centrum usługowo - handlowego B., a więc aktualne wykorzystanie nieruchomości przez urządzony parking samochodowy (jako element zagospodarowania terenu) mieści się w celu wywłaszczenia. Podano również, że w archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Targówek Urzędu m.st. Warszawy nie odnaleziono planu realizacyjnego terenu osiedla B., tym samym nie można stwierdzić, pod jakie konkretne obiekty była przeznaczona wywłaszczona nieruchomość.
Dodatkowo podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił zarzutu skargi w części dotyczącej niewłaściwego zastosowania art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez dowolne przyjęcie w decyzji o zwrocie nieruchomości 60-dniowego terminu do zwrotu odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, ponieważ podniesione w niej zarzuty są niezasadne.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie. Nie zgodzono się bowiem z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem, że wskazana we wniosku poprzedniego właściciela część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Podniesiony zarzut nie znajduje uzasadnienia w świetle przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nie budzących wątpliwości ustaleń co do stanu faktycznego sprawy.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność S. M., skonkretyzowany decyzją o lokalizacji inwestycji wydaną przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawa Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia (...) czerwca 1972 r. nr (...), nie został zrealizowany. Potwierdza to informacja z dnia 21 maja 2004 r. Urzędu Miasta Stołecznego Warszawa Delegatury Biura Naczelnego Architekta Dzielnicy Targówek oraz protokół oględzin nieruchomości z dnia 7 maja 2008 r.
Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że urządzenie na objętej wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości parkingu samochodowego przez Spółdzielnię Inwalidów "(...)", której oddano ten teren w dzierżawę, nie mieści się w celu wywłaszczenia, stanowi natomiast sposób komercyjnego wykorzystania nieruchomości przez m. st. Warszawę. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że urządzenie parkingu stanowi element zagospodarowania terenu określony w decyzji o wywłaszczeniu w sposób ogólny jako budowa centrum usługowo-handlowego B.. Trzeba wziąć pod uwagę, że – jak wynika z poczynionych ustaleń – parking został wybudowany w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Targówek z dnia (...) października 1998 r. wydaną na wniosek Spółdzielni Inwalidów "(...)", gdy tymczasem decyzja z dnia (...) czerwca 1972 r. o lokalizacji inwestycji p.n. budowa centrum usługowo-handlowego B. została usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Naczelnego Architekta Warszawy z dnia (...) kwietnia 1988 r. (k. 25 akt administracyjnych).
Dodatkowo wypada podkreślić, że podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego jest to, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie powinna być wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, tj. wyłącznie do przebudowy stosunków własnościowych lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów publicznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności (por. T. Woś: "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" Warszawa 2004, s. 171 -174).
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważał podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dotyczącej niezajęcia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w sprawie ustalonego przez organy administracji terminu zwrotu odszkodowania, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera stosownego zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zgłoszonych w niej zarzutów. Sąd ten nie jest władny samodzielnie konstruować podstawy kasacyjne, celem uzupełnienia braków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.