Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1990/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 985/16 oddalił skargę J. G. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i rozkazu personalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym z [...] maja 2008 r., nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, z [...] maja 2008 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z [...] listopada 2008 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] stwierdził wniesienie odwołania od powyższego rozkazu personalnego z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 606/08 uchylił ww. postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1237/09 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 357/10 oddalił skargę skarżącego na decyzję z [...] kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 34/11 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Skarżący wnioskiem z [...] listopada 2012 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r. w sprawie zwolnienia z Policji. Zdaniem skarżącego decyzja ta obarczona jest istotnymi wadami powodującymi konieczność jej usunięcia z obrotu prawnego, a świadczyć ma o tym treść decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] września 2008 r., nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie z [...] maja 2008 r. decyzji Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] marca 2002 r., nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał, że z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, iż podstawą prawną zwolnienia go ze służby w Policji był art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej). Podniósł, iż w obiegu prawnym nie ma oryginału rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r. oraz nie istnieją akta postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu którego ta decyzja została wydana. W ocenie skarżącego zostały wydane dwie decyzje o zwolnieniu ze służby zawierające dwie różne podstawy prawne.

Komendant Wojewódzki Policji [...] pismem z [...] grudnia 2012 r., zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie złożonego żądania, przez wskazanie konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Skarżący w odpowiedzi z 17 grudnia 2012 r. podał, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 5 k.p.a.

Komendant Wojewódzki Policji [...] przekazał wniosek strony Komendantowi Głównemu Policji.

Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] kwietnia 2010 r. i rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r.

Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 810/13 oddalił skargę skarżącego na ww. postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 346/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że organ, działając z urzędu, zobowiązany jest rozważyć, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Rezultatem takiego postępowania powinno być ustalenie, czy rzeczywiście istnieją dwie decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby o odmiennych podstawach prawnych i faktycznych. Wyjaśnienie tej kwestii w drodze stosownego postępowania dowodowego pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy merytoryczną decyzją.

Następnie Komendant Główny Policji decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] kwietnia 2010 r. i rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r., stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 156 § 1 k.p.a., podał, że decyzję w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby wydał właściwy organ.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie można także uznać, aby decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podał, że Komendant Miejski Policji [...] jako podstawę prawną rozstrzygnięcia z [...] maja 2008 r. wskazał art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W aktach osobowych skarżącego znajduje się wyrok Sądu Okręgowego [...] Wydział [...] Karny Odwoławczy z [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...] utrzymujący w mocy wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydziale Karnym z [...] czerwca 2007 r. sygn. akt [...], uznający skarżącego winnym popełnienia czynu z art. 231 § 1 i art. 157 § 1 w związku z art. 11 § 2 k.k. i wymierzeniu mu kary 10 miesięcy pozbawienia wolności, warunkowo zawieszonej na okres próby 2 lat oraz nawiązkę w kwocie 700 zł. Zwolnienie skarżącego ze służby stanowiło konieczność wynikającą z jednoznacznego brzmienia przepisu prawa. Organ podkreślił, że w dniu wydania przez Komendanta Miejskiego Policji [...] rozkazu personalnego nr [...] w obrocie prawnym funkcjonował już prawomocny wyrok Sądu w tej sprawie. Organ podniósł także, że zasadności zastosowania wobec skarżącego powyższej przesłanki nie zakwestionowały sądy administracyjne, które badały sprawę zwolnienia ww. ze służby w Policji - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 357/10 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 34/11. Minister stwierdził jednocześnie, że w sprawie niniejszej nie ma znaczenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcia zostały oparte na kopii stosownego wyroku, czy też na podstawie informacji uzyskanej z Sądu. Ustawodawca w przepisie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji nie określa żadnych warunków dotyczących daty, czy jakichkolwiek innych okoliczności zapoznania się przez organ z faktem wydania w sprawie wyroku. Ustawodawca uzależnia obowiązek zastosowania tej przesłanki od samej okoliczności wydania wyroku.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego jakoby w aktach osobowych i administracyjnych sprawy brak było oryginału rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji [...] Minister wskazał, iż ta kwestia także była już przedmiotem analizy sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 34/11 stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na pełną ocenę zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do kwestii, iż skarżący nie otrzymał oryginału rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...], Minister wskazał, że na znajdującej się w aktach osobowych kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem istnieje podpis strony z datą: "[...] września 2008 r." z którego wynika, iż otrzymał rozkaz personalny. Organ powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 357/10, w którym wskazano, że fakt doręczenia skarżącemu decyzji (rozkazu) zwalniającej nie budzi wątpliwości (doręczenie zostało własnoręcznie potwierdzone przez skarżącego). Od tego rozkazu skarżący wniósł odwołanie, a następnie od decyzji ostatecznej wniósł skargę do sądu administracyjnego. Organ podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 34/11 stwierdził, że niewątpliwie przeprowadzone postępowanie administracyjne dotknięte było pewnymi nieprawidłowościami w postaci np. nie zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania. Jednakże z uwagi na przyczyny zwolnienia skarżącego ze służby (popełnienie umyślnego przestępstwa) obligujące organ do podjęcia decyzji w tym przedmiocie, zaistniałe uchybienia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnośnie wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister przyjął, że nie ma ona zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że Komendant Główny Policji pismem z [...] stycznia 2016 r. L. dz. [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z prośbą o przesłanie akt osobowych, materiałów sprawy dotyczących zwolnienia policjanta ze służby oraz ustosunkowanie się do kwestii rzekomego wydania dwóch decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Pismem z [...] stycznia 2016 r. l.dz. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] poinformował, iż brak jest dokumentów świadczących o tym, że istniała inna decyzja zwalniająca skarżącego ze służby w Policji na innej podstawie prawnej niż określona w rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r. znajdującym się w aktach osobowych. Niezależnie od powyższego Komendant Wojewódzki Policji [...] wskazał, iż na dzień zwolnienia ze służby skarżący nie posiadał 30 - letniej wysługi emerytalnej, która upoważniałaby organ administracyjny do zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Minister podkreślił także, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] września 2008 r., nr [...], na której treść uzasadnienia skarżący się powołuje, w żaden sposób nie rozstrzyga kwestii zwolnienia ze służby. Powyższe potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 7 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 226/12.

Skarżący niezgadzając się z powyższą decyzją złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

W piśmie procesowym z 3 marca 2017 r. skarżący podtrzymał skargę. Stwierdził, że organy Policji nigdy nie uzyskały oficjalnej informacji z sądu karnego o tym, że zakończyło się postępowanie karne o sygnaturze akt [...], a odpis wyroku uzyskały w sposób nieuprawniony. Skarżący podniósł, że odpis wyroku ze sprawy karnej nie powinien być dowodem w sprawie. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma z [...] lutego 2017 r. Sądu Rejonowego dla [...]Wydział Karny w sprawie [...]. W ocenie skarżącego jest to dowód na to, że Komenda Miejska Policji [...] nie otrzymała nigdy oficjalnej informacji o zakończeniu postępowania karnego o sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że na podstawie całości akt nadesłanych przez organ, które stanowiły podstawę rozstrzygnięć podjętych przez organy, brak jest podstaw do stwierdzenia, aby w sprawie wystąpiła jakakolwiek przesłanka nieważności.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu była zatem ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Oceny takiej organy obu instancji w tej sprawie dokonały, wszechstronnie rozpatrując materiał dowodowy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach obu decyzji, odpowiadających wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji z [...] marca 2016 r. wydana została przez właściwe w sprawie nieważnościowej organy, tym samym nie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd uznał także, że trafnie organy wskazały, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podał, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się odpis sentencji wyroku Sądu Okręgowego [...] Wydział [...] Karny Odwoławczy z [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...] utrzymującego w mocy wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 2007 r., sygn. akt [...], uznający skarżącego winnym popełnienia czynu z art. 231 § 1 i art. 157 § 1 w związku z art. 11 § 2 k.k. i wymierzający karę 10 miesięcy pozbawienia wolności, warunkowo zawieszonej na okres próby 2 lat oraz nawiązkę w kwocie 700 zł. Wobec funkcjonowania w obrocie prawnym wymienionego wyroku Sądu Okręgowego, bezspornie w dniu wydania ([...] maja 2008 r.) rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, istniała podstawa prawna do jego wydania. Kwestia ta zresztą była przedmiotem badania sądów administracyjnych obu instancji, albowiem zgodność z prawem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] kwietnia 2010 r. i rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji była poddana ocenie WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z 6 października 2010 r. sygn. akt IV SA/wr 357/10 skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 34/11 oddalił zaś skargę kasacyjną od tego wyroku.

Zdaniem Sądu zasadnie Minister także stwierdził, że dla prawidłowości zastosowanej w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby podstawy prawnej, tj. art. art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, nie ma znaczenia, czy rozstrzygnięcie zostało oparte na kopii wyroku, czy też na podstawie informacji uzyskanej z Sądu. Istotne jest bowiem, że w obrocie prawnym funkcjonował wyrok Sądu Okręgowego, który dawał podstawę do zastosowania wymienionej przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, co jest bezsporne. Także podnoszona przez skarżącego kwestia braku w aktach sprawy oryginału rozkazu Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r., nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie stanowi przesłanki dającej podstawę do stwierdzenia jego nieważności, co zasadnie wskazały organy. Nadto, także ta kwestia była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. NSA w powołanym wyroku z 8 kwietnia 2011 r. nie kwestionował faktu, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się potwierdzona za zgodność kopia rozkazu z [...] maja 2008 r., na której jest odnotowane, że skarżący rozkaz otrzymał [...] września 2008 r. NSA wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na pełną ocenę zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw, aby obecnie – w nowym wprawdzie postępowaniu – ale opierającym się ponownie m.in. właśnie na aktach osobowych skarżącego, kwestionować treść tej potwierdzonej za zgodność kopii rozkazu personalnego z [...] maja 2008 r. Przeprowadzenie przez organ postępowania nieważnościowego opartego m.in. na dokumentach zawartych w aktach osobowych skarżącego nie narusza prawa. Kwestia doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego z [...] maja 2008 r. o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji także była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, co zasadnie wskazały organy nadzoru. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż w wyroku WSA we Wrocławiu z 6 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 606/08 Sąd nie stwierdził – wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze – że nigdy nie doręczono skarżącemu oryginału rozkazu personalnego nr [...]. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku uznał jedynie, że doręczenie skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. rozkazu personalnego z [...] maja 2008 r. było wadliwe, a co za tym idzie nieskuteczne. Rozważania Sądu zawarte w tym wyroku nie dotyczyły zatem doręczenia tego rozkazu [...] września 2008 r., o czym jest mowa w wyroku WSA we Wrocławiu z 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 357/10 i wyroku NSA z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 34/11.

Sąd pierwszej instancji następnie wskazał, że organy prawidłowo stwierdziły, że nie zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawa prawna do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby bezspornie istniała. Nie miało miejsca także rażące naruszenie prawa. NSA w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 34/11 wprost wskazał, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu za przestępstwo umyślne, co skutkowało obowiązkiem właściwego organu zwolnienia go ze służby w Policji. Okoliczności podnoszone przez skarżącego w postępowaniu nieważnościowym nie stanowią o rażącym naruszeniu przepisu będącego podstawą prawną zwolnienia ze służby.

Sąd uznał także, że organy dokonały także ustaleń w ramach wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 346/14, co do tego, czy istnieją dwie decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby o odmiennych podstawach faktycznych i prawnych. Podał, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po dokonaniu ustaleń w tym zakresie, nie stwierdzili, aby istniała inna decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji poza decyzją Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Organy ustaliły przy tym, że na dzień zwolnienia ze służby skarżący nie posiadał 30-letniej wysługi emerytalnej, która upoważniałaby organ do zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Końcowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo wskazały, że sama decyzja KMP [...] z [...] września 2008 r. nie rozstrzyga kwestii zwolnienia skarżącego ze służby i nie stanowi przesłanki wpływającej na zgodność z prawem rozkazu personalnego KMP [...] z [...] maja 2008 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Akta tego postępowania (oznaczone nr [...]) organ także nadesłał do Sądu. Również one były poddane badaniu organów nadzoru na okoliczności podniesione przez stronę w ramach postępowania nieważnościowego.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2016 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania procesowego na jego rzecz od organu, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt.3 k.p.a., przez niezasadne oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2016 r. oraz decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2016 r. nr [...], w sytuacji gdy decyzje obu organów administracji publicznej zostały wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w wyniku niewszechstronnego i niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wobec braku ustalenia przez organy: a) terminu doręczenia Komendantowi Miejskiemu Policji [...] pisma Sądu Rejonowego [...] z informacją o zakończeniu postępowania karnego, b) istnienia pisma lub notatki, na podstawie której organ wiedział [...] maja 2008 r. o zakończeniu postępowania karnego skarżącego, c) terminu doręczenia organowi administracyjnemu wyroku Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Karny z [...] czerwca 2007 r. sygn. akt [...], oraz wobec nieprzeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia - co stało się z oryginałem rozkazu personalnego z [...] maja 2008 r., a także autentycznymi aktami postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z Policji w związku z uzyskaną wysługą emerytalną, a w konsekwencji przeprowadzenie przez organy administracji publicznej jednostronnej analizy materiału dowodowego w sprawie, która doprowadziła organy i Sąd pierwszej instancji do wniosku, że w sprawie nie wystąpiły kwalifikowane wady świadczące o wystąpieniu przestanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;
2. art. 133 § 1 p.p.s.a., przez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy, tj. oryginałem rozkazu personalnego KMP [...] z [...] maja 2008 r., oraz dowodem doręczenia uzyskania odpisu wyroku ze sprawy karnej o sygn. akt [...], co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego zamknięcia rozprawy, a tym samym Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, tj.: a) brak w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji odniesienia się do dokumentu, na podstawie którego wydano decyzję w sprawie równoważnika (decyzja KMP [...] z [...] marca 2002 r.); b) brak oceny dokumentów przez Sąd pierwszej instancji, o których mowa na stronie 13 uzasadnienia wyroku, gdzie WSA stwierdza, że akta postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji odnośnie równoważnika remontowego badały tylko "organy nadzoru"; c) brak dokonania oceny dlaczego decyzja występująca w kopii (rozkaz personalny KMP [...] z [...] maja 2008 r.) jest bardziej przekonująca dla Sądu i organów niż oryginał decyzji w sprawie równoważnika (decyzja KMP [...] z [...] marca 2002 r.); d) brak odniesienia się do zarzutu o braku w aktach sprawy oryginału decyzji o zwolnieniu skarżącego funkcjonariusza, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym oraz niewyjaśnienie dlaczego zdaniem Sądu okoliczności podnoszone przez skarżącego w postępowaniu nieważnościowym nie stanowią o rażącym naruszeniu przepisu będącego podstawą prawną zwolnienia ze służby, a w konsekwencji wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostatecznym stopniu przekonujących argumentów przemawiających za dokonaniem szczegółowej oceny i uzasadnienia (faktycznego i prawnego) zaskarżonych decyzji;
4. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niezobowiązaniu przez Sąd organu do uzupełnienia akt sprawy przez złożenie brakujących oryginałów dokumentów, tj. kopii decyzji z [...] maja 2008 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji i kopii odwołania skarżącego, co prowadzi w tej sytuacji do niemożliwości uznania, aby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji;
5. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., przez niewywiązanie się w całości przez WSA z oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 346/14, w wyniku niedostatecznego zgromadzenia materiału dowodowego przez organy działające z urzędu w postępowaniu nieważnościowym, oprócz dowodów przedłożonych przez stronę postępowania, które to dowody łącznie miały zostać rozpatrzone przez organ administracji zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., czego dopiero ostatecznym rezultatem miało być ustalenie, czy rzeczywiście istnieją dwie decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby o odmiennych podstawach faktycznych i prawnych, w sytuacji gdy takiego zebrania i rozpatrzenia dowodów wg wskazań NSA w niniejszej prawie zabrakło;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji, została wydana bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie po raz drugi od początku, a jedynie ograniczała się do kontroli prawidłowości wydania decyzji pierwszoinstancyjnej;
7. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie na potrzeby postępowania nieważnościowego, w kontekście wystąpienia kwalifikowanych wad uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] kwietnia 2010 r. i rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r., ze skutkiem ex tunc, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie w decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym, przynajmniej jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 41 ust. 1 pkt. 4 ustawy o Policji, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis pozwala na zwolnienie policjanta w każdym czasie ze służby, nawet bez dysponowania przez organ w dniu wydawania decyzji o zwolnieniu [...] maja 2008 r., w aktach osobowych pracownika lub w ogóle w aktach administracyjnych, potwierdzonej pisemnej informacji o wydaniu prawomocnego wyroku karnego lub odpisu takiego wyroku w sprawie karnej, i przyjęcie, że art. 41 ust. 1 pkt. 4 ustawy o Policji pozwala organowi na wydanie decyzji na podstawie nawet nieudokumentowanych lub zasłyszanych informacji z jakiegokolwiek źródła, dotyczących okoliczności funkcjonowania w obrocie prawnym wyroku karnego, i ewentualne uzupełnienie dowodu z odpisu takiego wyroku w późniejszym bliżej nieokreśionym czasie już po zwolnieniu policjanta ze służby.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentacje mającą uzasadnić zasadność powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły stanowić postawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest natomiast ograniczone wyłącznie do ustalenia, czy decyzja nie została dotknięta ciężką, kwalifikowana wadliwością wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Prowadzenie postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., II OSK 398/15).

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, że jest on bezpodstawny. Wbrew stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. z uwagi na brak ustalenia przez organy: a) terminu doręczenia Komendantowi Miejskiemu Policji [...] pisma Sądu Rejonowego [...] z informacją o zakończeniu postępowania karnego, b) istnienia pisma lub notatki, na podstawie której organ wiedział [...] maja 2008 r. o zakończeniu postępowania karnego skarżącego, c) terminu doręczenia organowi administracyjnemu wyroku Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Karny z [...] czerwca 2007 r. sygn. akt [...], oraz wobec nieprzeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia - co stało się z oryginałem rozkazu personalnego z [...] maja 2008 r., a także autentycznymi aktami postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z Policji w związku z uzyskaną wysługą emerytalną.

W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] kwietnia 2010 r. wraz z poprzedzającym go rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r. wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Tym samym kwestia ustalenia dokładnej daty zakończenia postępowania karnego wobec skarżącego, jak i otrzymania przez organ wyroku Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Karny z [...] czerwca 2007 r. sygn. akt [...] nie ma znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie istotnym jest, że na dzień wydania przedmiotowych decyzji w obrocie prawnym funkcjonował już, czego nie kwestionuje skarżący, wyrok Sądu Okręgowego z [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...], który utrzymywał w mocy wskazany przez skarżącego wyrok Sądu Rejonowego z [...] czerwca 2017 r. uznający skarżącego winnym popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 i art. 157 § 1 w zw. z art. 11 § 2 k.k. i wymierzający karę 10 miesięcy pozbawienia wolności, warunkowo zawieszonej na okres próby 2 lat oraz nawiązkę w kwocie [...] zł. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, że na dzień wydania decyzji, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, w obrocie prawnym funkcjonował już prawomocny wyrok o skazaniu skarżącego za przestępstwo umyślne i wyrok ten znajdował się w aktach sprawy, przy badaniu nieważności decyzji nie było podstaw do dokonywania ustaleń dotyczących daty otrzymania przez organ informacji o wydaniu wyroku skazującego i dołączenia go do akt sprawy. Brak ustaleń w tym zakresie w żaden sposób nie może bowiem świadczyć o kwalifikowanej wadliwości orzeczenia, a tym samym o zaistnieniu powołanej przez skarżącego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Za prawidłowe uznać należy także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powołana przez skarżacego okoliczność braku w aktach sprawy oryginału rozkazu Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r., nie stanowi przesłanki dającej podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Zwrócić należy uwagę, że w wydanym 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 34/11 wyroku - którego przedmiotem było badanie zgodności z prawem decyzji Komendanta Wojewódzkiego [...] z [...] kwietnia 2008 r. i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r. - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istotnie w aktach osobowych skarżącego znajduje się potwierdzona za zgodność kopia rozkazu z [...] maja 2008 r., na której odnotowano, że skarżący otrzymał rozkaz [...] kwietnia 2008 r., jednakże materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na pełną ocenę zaskarżonej decyzji. Mając zatem na uwadze, że postępowanie nadzorcze, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, nie stanowi kolejnej instancji tego postępowania, skarżący nie może zwalczać, czy podważać stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2011 r., co do konieczności przedstawienia przez organ oryginału przedmiotowej decyzji. Tym bardziej, że skarżący nie kwestionuje, że otrzymany przez niego rozkaz personalny z [...] maja 2008 r. stanowił o zwolnieniu go ze służby z uwagi na wydanie wobec niego wyroku Sądu Okręgowego z [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...], który utrzymywał w mocy wskazany przez skarżącego wyrok Sądu Rejonowego z [...] czerwca 2017 r. uznający skarżącego winnym popełnienia przestępstwa umyślnego.

Biorąc zatem pod uwagę, że podnoszona przez skarżącego argumentacja naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. w żaden sposób nie może stanowić o podważeniu stanu faktycznego przyjętego w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do uznania, że zarzut z punktu pierwszego jest zasadny.

W konsekwencji powyższego za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Stosownie natomiast do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W orzecznictwie wskazuje się, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. strona nie może zatem podważać dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego, a jedynie ewentualne wyjście poza materiał zgromadzony w aktach sprawy bądź orzekanie z pominięciem zgromadzonych w sprawie dokumentów. W sprawie niniejszej natomiast okoliczność taka nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał własnych ustaleń, nie mających odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Sąd przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty uznając, że pozwalają one na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak już natomiast wskazano powyżej, brak w aktach sprawy dokumentów na które wskazuje skarżący (oryginału rozkazu personalnego z [...] maja 2008 r. oraz dowodu doręczenia odpisu wyroku), nie miało znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem nie może świadczyć o kwalifikowanej wadliwości przedmiotowego orzeczenia.

Tym samym, skoro w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do złożenia oryginału decyzji z [...] maja 2008 r. oraz oryginału odwołania skarżącego. Dokumenty te nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co jest warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewywiązanie się przez Sąd w całości z oceny prawnej i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 346/14.

Wskazać należy, że w ww. wyroku z 15 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że organ administracji zobowiązany jest rozważyć, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Rezultatem takiego postępowania powinno być ustalenie, czy rzeczywiście istnieją dwie decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby o odmiennych podstawach faktycznych i prawnych. Jeśli tak, to rzeczą organów byłoby rozważenie ich wzajemnego stosunku w kontekście do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnienie tej kwestii w drodze stosownego postępowania dowodowego pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy merytoryczną decyzją.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo w zaskarżonym wyroku stwierdził, że organy dokonały ustaleń w ramach powyższych wskazań. Z akt sprawy wynika bowiem, że organy podjęły działania mające na celu wyjaśnienie czy istnieją dwie decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby o odmiennych podstawach faktycznych i prawnych, tj. przy uwzględnieniu treści decyzji KMP z [...] września 2008 r. – czy została wydana decyzja na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, tj. z uwagi na nabycie przez skarżącego prawa do emerytury. Komendant Główny Policji, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stwierdzili jednak aby w stosunku do skarżącego została wydana inna decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji poza decyzją Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] maja 2008 r. o zwolnieniu na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. O tym, że wobec skarżącego nie została wydana decyzja na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji świadczy m.in. okoliczność, która nie jest kwestionowana, iż na dzień zwolnienia ze służby skarżący nie posiadał 30-letniej wysługi emerytalnej, która upoważniałaby organ do zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Tym samym skoro w niniejszej sprawie kwestią sporną nie jest okoliczność, że skarżący nie nabył prawa do emerytury, brak jest podstaw do uznania, że taka decyzja została wydana. Zasadnie także Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że sama decyzja KMP [...] z [...] września 2008 r. nie rozstrzyga kwestii zwolnienia skarżącego ze służby i nie stanowi przesłanki wpływającej na zgodność z prawem rozkazu personalnego KMP [...] z [...] maja 2008 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Także akta tego postępowania były poddane badaniu organów nadzoru na okoliczności podniesione przez stronę w ramach postępowania nieważnościowego.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 346/14. Wynikające z akt sprawy ustalenia świadczą o zrealizowaniu przez organy zaleceń wskazanych w ww. wyroku.

Za bezpodstawny należy uznać również zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że wytyk naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ocenił i wykazał dlaczego przyjął, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia o zwolnieniu skarżącego ze służby. W konsekwencji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, aprobując stanowisko organów odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd pierwszej instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnieść trzeba, iż wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyroki NSA z: 12 lipca 2019 r., I OSK 710/17; 8 kwietnia 2008 r., II FSK 1696/06). Także polemika z oceną stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Sąd, jak również wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę skarżącą kasacyjnie nie może świadczyć o naruszeniu ww. przepisu.

Pozbawiony doniosłości prawnej jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie, nie odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skarżącego, jak i nie przeprowadził postępowania dowodowego wg wskazań zawartych w wyroku z 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 346/14.

Wskazać należy, że z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Niewystarczające jest dla wypełnienia tego obowiązku przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen, czy analiz.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organ drugiej instancji, w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. dokonał bowiem własnej oceny, czy w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., która mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostawia także wątpliwości, że Minister, jak już wskazano powyżej, nie uchybił zaleceniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r., jak również odniósł się także do zasadniczych kwestii zawartych w odwołaniu skarżącego. Tym samym nie można uznać, że organ odwoławczy naruszył ww. art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia przepisów postępowania również należy uznać go za niezasadny.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał Sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie z uzasadnienia tego wynika, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd, co jednak nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli w zakresie zebrania materiału dowodowego, czy zaistnienia przesłanek nieważnościowych zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wykazał, że organy obu instancji w tej sprawie wszechstronnie rozpatrzyły materiał dowodowy, co znalazło wyraz w ich uzasadnieniach, odpowiadających wymaganiom wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że skoro w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Za niezrozumiały natomiast uznać należy natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Jak już powyżej wskazano, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, nie stanowi kolejnej instancji tego postępowania, dlatego też skarżący nie może zwalczać, czy kwestionować zasadności zastosowania w sprawie art. 41 § 1 pkt 4 ustawy o Policji w przypadku, gdy kwestia ta została przesądzona w prawomocnym wyroku. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 357/10 dokonał już oceny zasadności zwolnienia skarżącego ze służby i stwierdził, że zaistniały okoliczności do zastosowania ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 34/11 podtrzymał stanowisko w powyższym wyroku. Skoro zatem w niniejszej sprawie zostało prawomocnie przesądzono o prawidłowości zastosowania wobec skarżącego art. 41 ust. 4 ustawy o Policji, zarzut w tym zakresie na obecnym etapie postępowania nie może być rozpoznawany.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę uznać należy, że trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.