Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1083/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę: E.T., T. T., R. T., K. T., P. R. T., B. T., K.S., K.T., Z.T., A. T. i M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr. [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (w granicach parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], i [...], b. gm. kat. [...]) oraz części działek: nr [...] i nr [...] (w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]), położonej w obrębie 7, w jednostce ewidencyjnej [...], na rzecz: M.M. A. T., T.T., P. T., P. M.T., B. T., K. S., Z.T., E.T., T. T., R.T., K.T., P.R T. i K.T..
Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez: T.T., P.T. oraz P. T., skarżący zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:
- prawa materialnego, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w której błędnie przyjęto, iż na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, co skutkuje odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli, podczas gdy zmiana przeznaczenia nieruchomości z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne stanowi istotną zmianę jakościową i nie mieści się w modyfikacji celu wywłaszczenia (naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121, zwanej dalej "u.g.n. poprzez błędną wykładnię),
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w której błędnie przyjęto, iż inwestycja drogowa rozpoczęta kilka lat po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwia taki zwrot (naruszenie art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., zwanej dalej: "u.d.p." w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię),
- przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. naruszała wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj. to jest art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej "k.p.a."), poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji prowadziło do wadliwego uznania, iż na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skutkujące brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej - Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., a w rezultacie naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący: T.T., P.T. oraz P.T. wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty [...] z dnia [...]września 2016 r. nr [...] - w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]) i nr [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]) położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli 1 kat. [...] b gm. kat. [...]. W przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego wniosku, wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (cyt.): "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie" – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez: E.T., T.T., R.T., K. T., P. T., B.T., K. S., K.T., Z.T., A.T. i M. M. skarżący zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n. – poprzez niezasadne przyjęcie, że cel wywłaszczenia, wynikający z orzeczenia Województwa [...] z dnia [...] października 1929 r., sformułowany jako rozszerzenie lotniska wojskowego w C., został zrealizowany poprzez zajęcie nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania pod pole wzlotów i drogę kołowania, łączące cywilną część portu lotniczego [...] z właściwym polem wzlotów i mające znaczenie jedynie dla cywilnej części lotniska - a zatem pomimo że nieruchomości te nie posłużyły rozbudowie, przebudowie ani poszerzeniu lotniska w jego części wojskowej, lecz w jego części cywilnej, przy jednoczesnym zignorowaniu okoliczności, że już według standardów przedwojennych wyróżniano pod względem funkcji i charakteru lotniska cywilne i wojskowe a w konsekwencji nieorzeczenie - mimo ziszczenia się ustawowych przesłanek - o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania - biorąc pod uwagę, że upłynęło 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna - choć cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został na tych nieruchomościach zrealizowany ani w okresie 10 lat od ostateczności decyzji, ani do dnia 22 września 2004 r.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również poprzedzającej go decyzji Wojewody [...], względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych. Z uwagi przy tym na to, że skarga kasacyjna, wniesiona przez: E.T., T.T., R.T., K. T., P. T., B.T., K. S., K.T., Z.T., A.T. i M. M. zarzucała jedynie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2) u.g.n., a tego rodzaju zarzut zawierała również skarga kasacyjna, wniesiona przez: T.T., P.T. oraz P. T., uzasadniało to łączne rozpoznanie obu skarg kasacyjnych. Odnosząc się zaś w pierwszej kolejności do zarzutów kasacyjnych procesowych (zawartych w skardze kasacyjnej T.T., P.T. oraz P. T.), wyjaśnić należy, że wprawdzie skarżący zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 151 p.p.s.a., gdyż – ich zadaniem - zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. naruszała przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, w postaci: art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 k.p.a., a w rezultacie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale nie bardzo wiadomo było na czym to naruszenie miało w tym wypadku polegać. Autor skargi kasacyjnej wskazywał bowiem w tym zakresie jedynie ogólnikowo na (cyt.): "brak wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji prowadziło do wadliwego uznania, iż na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia". W istocie zatem rzeczy zarzut, formalnie oparty na w/w przepisach procesowych, biorąc pod towarzysząca mu argumentację, sprowadzał się do obrazy prawa materialnego. Dodać przy tym także trzeba, że przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a mają wyłącznie charakter wynikowy, czyli zastosowanie przez sąd administracyjny jednego z tych przepisów jest wyłącznie konsekwencją wyników kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę) powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogi te spełnia zaś zaskarżony wyrok a okoliczność, że jego treść nie była dla skarżących satysfakcjonująca, nie oznacza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada wspomnianym wyżej przesłankom.
Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, które w tym wypadku miały znaczenie rozstrzygające, skład orzekający pragnie zauważyć, że wyrok Sądu Wojewódzkiego również pod tym względem nie naruszał prawa.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku: M. M., A. T., T. T., P. T., P. T., B. T., K. S., Z. T., E. T., T. T., R.T., K. T., P. T. i K.T. o zwrot nieruchomości objętych parcelami: 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...] wszystkie ujęte w Iwh [...] b. gm. kat. [...], stanowiącymi poprzednio własność W.z G. T. a wywłaszczonymi orzeczeniem Województwa [...] z dnia [...] października 1929 r. nr [...] na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. [...]. Niesporne przy tym w sprawie było, że jeszcze przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu bo od 1923 r. lotnisko [...] prowadziło również obsługę pasażerów cywilnych, gdyż obok części wojskowej miało także część cywilną. Wywłaszczone zaś grunty w rzeczywistości posłużyły części cywilnej.
W takiej sytuacji Wojewoda [...], powołując się na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1958/16), a który to wyrok został wydany w analogicznej sprawie, jak rozpoznawana, przyjął, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mógł zostać uwzględniony, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na wywłaszczonej nieruchomości powstało bowiem lotnisko natomiast kwestia, czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną, niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Możliwa jest bowiem modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, a niezmieniająca jego charakteru.
Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki podkreślając, że z ustaleń organów wynikało, iż od 1923 r, kiedy to rozpoczęto na lotnisku [...] obsługę pasażerów cywilnych, lotnisko to – dotychczas tylko wojskowe - nabrało mieszanego, wojskowo – cywilnego charakteru. Nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot zatem jeszcze przed II Wojną Światową zostały włączone w obszar lotniska i służyły jego normalnej pracy w okresie, w jakim funkcjonowało. Działki, będące przedmiotem postepowania, znajdowały się przy betonowym placu przed hangarem żelbetowym, w odległości ok. 100 m od tego hangaru w kierunku północno-zachodnim i stanowiły fragmenty darniowej powierzchni pola wzlotów i fragment drogi kołowania. W związku z tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego, na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sąd zgodził się również z poglądem wyrażonym w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r. a przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ze względu na fakt, że sprawa dotyczy realizacji celu wywłaszczenia sprzed niemal wieku, decydujące znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do poszerzenia lotniska. Okoliczność zaś, czy było to lotnisko wojskowe, czy cywilne jest rzeczą wtórną a zatem skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany to nie można było wywłaszczonych nieruchomości uznać za zbędne. Okoliczność zaś, że lotnisko zostało zlikwidowane w 1963 r. i teren przez nie uprzednio zajmowany wykorzystywany jest na inne cele, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W związku z powyższym należy wyjaśnić, że zgodnie z art.136 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 20004 r. Nr 261, poz.2603), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl natomiast art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na zasadzie natomiast art. 137 ust.1 cyt. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Regulację tę przy tym należy rozumieć - zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31) - który stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe zatem skutkuje tym – jak powszechnie przyjmuje orzecznictwo sądowoadministarcyjne - iż ocena zbędności nieruchomości, dokonywana poprzez pryzmat terminów, uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone.
Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, skład orzekający uznał, że obie skargi kasacyjne nie były uzasadnione. W zasadzie poza polemiką z poglądem, wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 8 marca 2017 r., nic nowego wspomniane skargi nie wnosiły. Z uwagi zaś na treść uzasadnienia skargi kasacyjnej T. T., P.T. i P. T., w której podnoszono, że skarżący nie zgadzają się z rzekomym poglądem Sądu, jakoby (cyt.) " przy znacznym upływie czasu od chwili wywłaszczenia kwestie zmiany celu wywłaszczenia można oceniać mniej restrykcyjnie", wyjaśnić należy, że w powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając uwagę na specyfikę tego rodzaju sprawy, a więc sprawy, która dotyczyła wywłaszczenia dokonanego w końcu lat dwudziestych XX wieku i w której brak było samego orzeczenia wywłaszczającego, a także akcentując fakt, iż w 1939 r. wybuchła II Wojna Światowa, która z oczywistych względów wpłynęła na sytuację w Państwie, odnosił tę specyfikę sprawy wyłącznie do kwestii dowodowych a nie merytorycznych. Świadczy o tym wyraźnie dalsza część wypowiedzi Sądu, a w której stwierdził, że w związku z powyższym (cyt.): "okoliczności takie, jak cel wywłaszczenia oraz związana z nim jego realizacja, mogą być w tym przypadku ustalane jedynie w oparciu o nieliczne dowody pośrednie".
Jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie ustalono, że od 1923 r. rozpoczęto na lotnisku [...] obsługę pasażerów cywilnych i w związku z tym lotnisko to – dotychczas tylko wojskowe – nabrało charakteru mieszanego, wojskowo – cywilnego. Nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot zatem jeszcze przed wybuchem II Wojny Światowej zostały włączone w obszar lotniska i służyły jego normalnej pracy. W ocenie składu obecnie orzekającego, nawet jeśli istotnie wywłaszczone grunty służyły potrzebom części cywilnej lotniska to i tak słusznie Wojewoda a następnie Sąd Wojewódzki przyjęli, że w tym przypadku cel wywłaszczenia został zrealizowany. Twierdzenie bowiem, zawarte w skardze kasacyjnej, wniesionej przez: E.T., T.T., R. T., K.T., P.T., B. T., K.S., K.T., Z.T., A. T. i M. M., że (cyt.): "już w 1929 r. wyróżniano lotniska o charakterze cywilnym i osobno lotniska o charakterze wojskowym" oraz że (cyt.): "gdyby obecnie przeprowadzano wywłaszczenie nieruchomości pod rozbudowę cywilnej albo wojskowej części [...] (które w ogólności posiada charakter mieszany, ale część wojskowa jest oddzielona od części cywilnej)" to w takiej sytuacji (cyt.): " nie można byłoby uznać, że konkretna nieruchomość została przeznaczona na cel wywłaszczenia", jest całkowicie nieprzydatne. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. - a który to pogląd skład orzekający w pełni akceptuje - (cyt.): " z uwagi na bezsporny postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ub. wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym okresie czasu w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich jak i wojskowych a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu, chociaż dawne przepisy prawne – ze względów w pełni zrozumiałych - różnicowały podział na lotniska cywilne i wojskowe, to jednak należy wspomnianą wyżej specyfikę w niniejszej sprawie uwzględnić. Decydujące bowiem w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był jego w danym momencie dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała – w realiach analizowanego stanu faktycznego - jest rzeczą wtórną".
W rezultacie zatem powtórzyć niejako należy, że z uwagi na wspomniany wyżej rozwój technologiczny i obecnie zupełnie inne wymagania, które musi spełniać lotnisko określonego charakteru, nie można było przenosić warunków, które ewentualnie uzasadniałyby zwrot nieruchomości aktualnie wywłaszczonej pod budowę (rozbudowę) lotniska danego typu, do sytuacji, gdy wywłaszczenie i jego realizacja nastąpiły około wieku temu. Lotniska funkcjonujące w latach 20-tych i 30-tych XX wieku praktycznie nie różniły się od siebie i z tego powodu mogły wymiennie obsługiwać samoloty wojskowe i pasażerskie. W związku z tym zasadne w tym przypadku było przyjęcie przez organ wojewódzki a następnie przez Sąd I instancji, iż w analizowanej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, choć uległ on pewnej modyfikacji.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że niezasadne okazały się zarzuty obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 136 ust.3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Całkowicie nieusprawiedliwiony był także zarzut, zawarty w skardze kasacyjnej T. T., P.T. oraz P. T., dotyczący art. art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.) w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a to chociażby z tego powodu, że już sama okoliczność, iż cel wywłaszczenia został w tym przypadku zrealizowany skutkowała brakiem podstaw prawnych dla uwzględnienia wniosku. Wypowiedź zatem Sądu Wojewódzkiego, odnosząca się do w/w przepisów nie miała w ogóle wpływu na treść rozstrzygnięcia, na co zresztą Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę..
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.