Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 575/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015r. nr [...].
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [...] przyznał A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną bratem P. F. w okresie od dnia [...] października 2012r. do [...] kwietnia 2015r. w kwocie [...] zł miesięcznie.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powiadomiło A. F. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, wskazując na prawdopodobieństwo, iż ww. decyzja dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267ze zm., obecnie Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.".
Decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2012r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rzeczonym przypadku miało miejsce wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem P. F. przyznano pomimo tego, że jego małżonka miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę poza rodziną.
A. F. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że nie można kwestionować decyzji organu I instancji, ponieważ o świadczenia pielęgnacyjne ubiegają się osoby pozostające w separacji.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ, przytaczając art. 17 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 16u stawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015r. poz. 114 ze zm.), dalej powoływanej również jako "u.ś.r.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przyznającej A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazał, że na mocy wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2011r. nr [...] M. F. (żonie A. F.) zostało przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. W. bezterminowo od dnia [...] października 2011r. Kolegium stwierdziło zatem, że osoba w rodzinie A. F., tj. żona M. F. miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę poza rodziną (na matkę), a więc w tej sytuacji A. F. nie powinno zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W związku z powyższym – w ocenie Kolegium – decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2012r. nr [...] przyznająca A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaFrąniem opieki nad niepełnosprawnym bratem P. F. została wydana z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. F. zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzucił nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 2 lub pkt 7 K.p.a., podnosząc iż:
- - wszczęto postępowania nadzwyczajne bez postawienia stronie co najmniej jednego zarzutu wyszczególnionego enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., co czyni całe postępowanie administracyjne i decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nieważnymi z mocy prawa;
- - postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 156 K.p.a., to postępowanie nadzwyczajne, którego nie można wszczynać z błahych powodów formalnych, gdyż nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na potwierdzoną przez OPS w Gliwicach i stwierdzoną przez sąd separacji małżonków, oraz gdy małżonek (także w separacji) posiada niepodważalne prawo do świadczenia rodzinnego (zasiłku dla opiekuna członka własnej rodziny – matki);
- - działania organu są niezgodne z wykonywaniem samorządowej władzy publicznej (odpowiedzialność deliktowa wg przepisów Kodeksu cywilnego jednostek samorządu terytorialnego stopnia I i II za szkody wynosząca około kilkadziesiąt tysięcy złotych + odszkodowanie) wobec stron – opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych.
Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w całości z powodu braku formalnych znamion postępowania nadzwyczajnego, stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 lub pkt 7 K.p.a. oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i nakazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. umorzenia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego na zasadzie art. 105 K.p.a.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015r. skarżący wskazał na nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2014r. sygn. akt I SA/Wa 2201/14, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy dana osoba wnioskuje o przyznanie świadczenia na osobę wymagającą opieki, na którą ustalone już zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innego członka rodziny, ewentualnie sytuacji gdy wnioskodawca ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innej osoby wymagającej opieki. Skarżący wskazał, że żadna z przedstawionych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2015r. skarżący wniósł o rozpoznanie w trybie uproszczonym dodatkowo decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] i "następnej niedoręczonej decyzji".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. F., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ rozpoznający sprawę nie zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2012r. nr [...] wygasła z mocy samego prawa w dacie 1 lipca 2013r. na podstawie obowiązującego ówcześnie przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548 ze zm.).
Sąd wyjaśnił, że przepis ten stanowił w ust. 1, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych, a w ust. 3, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust.
1. Sąd podkreślił, że faktu, iż przepis art. 11 w ust. 1 i 3 ww. ustawy został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. akt K 27/13 i utracił moc z dniem 16 grudnia 2013r. nie spowodował powrotu do obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2012r. nr [...]. W opinii Sądu, w sytuacji, kiedy organ wszczął postępowanie w sprawie, a następnie okaże się, że jego prowadzenie nie jest możliwe, wobec niedopuszczalności przedmiotowej lub podmiotowej, powinien umorzyć postępowanie w trybie art. 105 K.p.a.
Sąd podkreślił w dalszej kolejności, że bezspornie z mocy prawa nastąpiło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2012r. nr [...]. Uprzednie zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotu postępowania o stwierdzenie nieważności spowodowało, że uprawniony organ nie mógł decydować o prawnym losie decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Jednocześnie Sąd nadmienił, że odrębną sprawą pozostaje ewentualna kwestia zwrotu tzw. "nienależnych świadczeń rodzinnych", jednakże nie stanowi ona przedmiotu niniejszego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. F. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na:
1.1. nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, przejawiające się w nierozstrzygnięciu wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze i pismach skarżącego stanowiących uzupełnienie skargi oraz zarzutów zgłoszonych na rozprawie w dniu 15 marca 2016r. oraz nieodniesieniu się do tychże zarzutów w uzasadnieniu wyroku w ogóle. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd nie ocenił zastosowania przez organ art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., a w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w aspektach:
oceny dokonanej przez organ wykładni przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. stanowiącej, iż członkowi rodziny (małżonek – skarżący) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem nie przysługuje w przypadku gdy inny członek rodziny (żona skarżącego) pobiera już takie świadczenie na inną osobę (matkę), a w konsekwencji oceny zasadności zastosowania tego przepisu;
a w przypadku uznania wykładni, o której mowa powyżej (lit. a) za błędną i uznania zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. za niewłaściwe, oceny zasadności zastosowania przez organ przepisu postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w kontekście tego, czy doszło do naruszenia prawa w ogóle; gdyż tylko naruszenie prawa (rażące) pozwala organowi wszcząć i prowadzić nadzwyczajne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji;
w przypadku uznania wykładni, o której mowa powyżej (lit. a) za prawidłową, a w konsekwencji nieuznania zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. za niewłaściwe; oceny zasadności zastosowania przez organ przepisu postępowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w kontekście tego, czy to konkretne naruszenie prawa było naruszeniem rażącym, czy tylko naruszeniem prawa, gdyż tylko rażące naruszenie prawa pozwala organowi wszcząć i prowadzić nadzwyczajne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie odniósł się w ogóle do przedmiotowych zarzutów w uzasadnieniu wyroku podczas gdy powinien prawidłowo zastosować art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie ograniczać się tylko do rozpoznania jednego zarzutu skargi opisanego w uzasadnieniu skargi w pkt. I tj. naruszenia art. 156 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, ale rozpoznać wszystkie kluczowe zarzuty skargi oraz odnieść się do przedmiotowych zarzutów w uzasadnieniu wyroku. Powyższe – w ocenie skarżącego – stanowi całkowity brak oceny części zarzutów skargi i uniemożliwia kontrolę kasacyjną; przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, iż naruszenie przedmiotowych norm prawnych i uchylenie decyzji tylko na podstawie jednego zarzutu opisanego w uzasadnieniu skargi w pkt. I w przypadku niepodzielenia poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku ewentualnej skargi kasacyjnej organu powodowałoby, że wynik sprawy zostałby ostatecznie przesądzony na niekorzyść skarżącego przy jednoczesnym istnieniu – w ocenie skarżącego – innego naruszenia prawa, które również stanowi podstawę do uchylenia decyzji; co w konsekwencji oznaczałoby ostanie się w obrocie prawnym decyzji naruszających przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania;
1.2. nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, bowiem nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd nie wyszedł poza zakres wyznaczony zarzutami, co spowodowało brak oceny naruszenia przez organ prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze i w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, bowiem organ "odmówił" szczególnej pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, jednocześnie naruszając obowiązek uwzględnienia dobra rodziny i zasadę równości wobec prawa i równego traktowania obywateli przez władze publiczne; i nieodniesieniu się do ww. naruszeń w granicach danej sprawy w uzasadnieniu wyroku; podczas gdy Sąd powinien to uczynić, bowiem popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić. Tym samym Sąd I instancji powinien prawidłowo zastosować art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie ograniczać się tylko do rozpoznania zarzutów skargi podnoszonych przez stronę lecz wyjść poza zgłoszone zarzuty, pozostając jednak w granicach danej sprawy, bowiem ww. naruszenie mieściło się w granicach danej sprawy. Ponadto Sąd powinien odnieść się do tak istotnego naruszenia prawa materialnego w uzasadnieniu wyroku. Powyższe stanowi brak oceny części danej sprawy i uniemożliwia kontrolę kasacyjną; przy czym powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to; iż naruszenie przedmiotowych norm prawnych i uchylenie decyzji tylko na podstawie jednego zarzutu opisanego w uzasadnieniu skargi (w pkt. I) w przypadku niepodzielenia poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku ewentualnej skargi kasacyjnej organu powodowałoby, że wynik sprawy zostałby ostatecznie przesądzony na niekorzyść skarżącego przy jednoczesnym istnieniu w ocenie skarżącego innego naruszenia prawa, które również stanowi podstawę do uchylenia decyzji; co w konsekwencji oznaczałoby ostanie się w obrocie prawnym decyzji naruszających przepisy prawa materialnego.
2. art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy, a w konsekwencji niestwierdzeniu czy naruszono prawo materialne, a to:
art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię stanowiącą, iż członkowi rodziny (małżonkowi, skarżącemu) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem nie przysługuje w przypadku, gdy inny członek rodziny (małżonek skarżącego) pobiera już takie świadczenie na inną osobę (matkę); a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;
art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art 71 ust. 1 i art. 32 pkt 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, bowiem organ "odmówił" szczególnej pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, jednocześnie naruszając obowiązek uwzględnienia dobra rodziny i zasadę równości wobec prawa i równego traktowania obywateli przez władze publiczne, i nieocenienie czy naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy oraz niewyrażeniu stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy Sąd powinien prawidłowo zastosować art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. rozpoznać czy doszło o naruszenia prawa materialnego w ww. zakresie, ocenić, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy i wyrazić stanowisko w uzasadnieniu wyroku. Powyższe – w ocenie skarżącego kasacyjnie – stanowi całkowity brak oceny naruszeń prawa materialnego i uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku; przy czym powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, iż naruszenie przedmiotowych norm prawnych i uchylenie decyzji tylko na podstawie jednego zarzutu opisanego w uzasadnieniu skargi (w pkt. I) w przypadku niepodzielenia poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku ewentualnej skargi kasacyjnej organu powodowałoby, że wynik sprawy zostałby ostatecznie przesądzony na niekorzyść skarżącego przy jednoczesnym istnieniu innego naruszenia prawa, które również stanowi podstawę do uchylenia decyzji; co w konsekwencji oznaczałoby ostanie się w obrocie prawnym decyzji naruszających przepisy prawa materialnego;
3. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy a w konsekwencji niestwierdzeniu, czy naruszono przepisy postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zakresie:
zasadności jego zastosowania przy uznaniu za błędną wykładnię dokonaną przez organ art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji uznania jego zastosowania za niewłaściwe w kontekście tego czy doszło do naruszenia prawa w ogóle; gdyż tylko rażące naruszenie prawa pozwala organowi wszcząć i prowadzić nadzwyczajne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji;
zasadności jego zastosowania, przy uznaniu prawidłowości wykładni dokonanej przez organ przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji nieuznania jego zastosowania za niewłaściwe, w kontekście tego czy to konkretne naruszenie prawa było naruszeniem rażącym, czy tylko naruszeniem prawa, gdyż tylko rażące naruszenie prawa pozwala organowi wszcząć i prowadzić nadzwyczajne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, i czy to ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz niewyrażeniu stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy Sąd powinien prawidłowo zastosować art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. rozpoznać czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w ww. zakresie, ocenić czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wyrazić stanowisko w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe stanowi całkowity brak oceny naruszeń przepisów postępowania i uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku; przy czym powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, iż naruszenie przedmiotowych norm prawnych i uchylenie i uchylenie decyzji tylko na podstawie jednego zarzutu opisanego w uzasadnieniu skargi (w pkt. I) w przypadku niepodzielenia poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku ewentualnej skargi kasacyjnej organu powodowałoby, że wynik sprawy zostałby ostatecznie przesądzony na niekorzyść skarżącego przy jednoczesnym istnieniu innego naruszenia prawa, które również stanowi podstawę do uchylenia decyzji; co w konsekwencji oznaczałoby ostanie się w obrocie prawnym decyzji naruszających przepisy postępowania wskazane powyżej.
Z powyższych względów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a w przypadku uznania, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu wniósł o orzeczenie innego prawnego uzasadnienia, w takim zakresie, w jakim uzasadnienie Sądu I instancji nie odpowiada prawu, tj. uzupełninie uzasadnienia w zakresie rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jednocześnie na podstawie § 16 w zw. z § 15 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości odpowiadającej trzykrotności stawki minimalnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło wniosek skarżącej kasacyjnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, jednakże z innych przesłanek niż te wskazane w skardze kasacyjnej. Kolegium podniosło, że decyzja z dnia [...] października 2012r. nr [...] przyznająca A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego była obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z chwilą bowiem jej wydania osoba w rodzinie A. F. (jego żona) na podstawie istniejącej wówczas w obrocie prawnym decyzji miała ustalone bezterminowo począwszy od dnia [...] października 2011r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. W. Tym samym A. F. w 2012r. nie mogło zostać przyznane świadczenie z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r.
Kolegium podzieliło natomiast pogląd Sądu I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2012r. przyznająca M. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. W. wygasła z mocy samego prawa w dniu [...] lipca 2013r. na podstawie obowiązującego ówcześnie przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548 ze zm.), jednakże nie ona była przedmiotem postępowania nieważnościowego zainicjowanego przez Kolegium z urzędu i jej wygaśnięcie nie miało wpływu na ustalenie prawa do świadczenia dla A. F. w dniu [...] października 2012r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.
Jakkolwiek formalnie przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednocześnie zarzucono także wadliwe zastosowanie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 71 ust. 1 i art. 32 pkt 1 i 2 Konstytucji RP. Co prawda formalnie zarzut ten postawiono w kontekście nierozpoznania sprawy przez Sąd I instancji w jej granicach, poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to jednak charakter tych zarzutów, w szczególności ich związek z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. i jednoczesnym kontestowaniem przepisu art. 105 § 1 P.p.s.a. jako dostatecznej i wystarczającej podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, nakazuje uznać, iż w istocie w skardze kasacyjnej postawiony został także samodzielny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 71 ust. 1 i art. 32 pkt 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie w następstwie zaniechania oceny spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż powyższe zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez jego błedną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), w związku z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny procesu subsumcji danego stanu faktycznego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na wstępie wypada wskazać, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, Lex nr 183144). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, Lex nr 1367333), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy żadna z opisanych powyżej sytuacji nie miała miejsca, bowiem nawet zaniechanie ze strony Sądu I instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze nie może być uznane za mające istotny wpływu na wynik sprawy. Wskazanie istotnego wpływu to odwołanie się do okoliczności pokazujących, że rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne gdyby nie podnoszone wadliwości postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy tym wynikiem było uchylenie decyzji stwierdzających nieważność rozstrzygnięcia przyznającego skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne.
Nie sposób więc uznać aby podnoszone przez skarżącego zarzuty – wskazujące na inny, dalszy rodzaj wadliwości decyzji zakwestionowanej przez Sąd I instancji – mogły uzasadniać stanowisko, że zaskarżony wyrok najprawdopodobniej mogłoby być inny, gdyby zarzuty te zostały dodatkowo uwzględnione.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż to przepis art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Należy natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że nie jest wystarczające dla oceny sytuacji prawnej zachodzącej w niniejszej sprawie odwołanie się wyłącznie do treści art. 105 § 1 K.p.a., ale to dlatego, że wadliwa jest teza Sądu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji jej wygaśnięcia, w tym także z mocy prawa. Co prawa zarzut wadliwości zaskarżonego wyroku z powyższego powodu nie został wprost postawiony w skardze kasacyjnej, a kierunek zaskarżenia w sposób oczywisty uzasadniał pominięcie tego zarzutu, to jednak skarżący kasacyjne wyraźnie wskazuje powyższą wadliwość domagając się poszerzenia oceny legalności działań organów administracji dokonanej przez Sąd I instancji, w szczególności na wypadek jego zaskarżenia przez stronę przeciwną.
Należy jednak jasno wskazać, iż pominięcie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., a zatem przepisu stanowiącego (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.) wyłączną podstawę zaskarżonego wyroku, uniemożliwia jego wzruszenie. Co – w kontekście wniosków skargi kasacyjnej – pozostaje w zgodzie z alternatywnie sformułowanym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, iż "bezprzedmiotowości postępowania" oznacza stan, w którym postępowanie administracyjne nie może toczyć się bowiem nie ma swego przedmiotu, z zatem sprawa, która ma być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter takiej sprawy w toku prowadzonego postępowania. W każdym z tych wypadków nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, 2012r., s. 415), a tym samym nie tylko zbędne ale wręcz niedopuszczalne jest rozważanie kwestii odnoszących się do istoty sprawy. Aby móc do tych zagadnień odnieść się konieczne jest skonstatowanie istnienia przedmiotu sprawy administracyjnej i taki przedmiot – wbrew stanowisku Sądu I instancji – należy wyraźnie w niniejszej sprawie wskazać.
Wszak specyfika postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza moc wsteczna (skutek ex tunc) przypisywana orzeczeniu stwierdzającemu nieważność decyzji administracyjnej (art. 156 – 159 K.p.a.), wobec wyłącznie prospektywnego skutku decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji (skutek ex nunc), nie pozwalają uznać bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego prowadzonego wobec decyzji, która wygasła z mocy samego prawa (ex lege) lub została wygaszona w trybie art. 162 K.p.a. Utrata mocy decyzji na skutek stwierdzenia jej wygaśnięcia nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie jej obowiązywania i chociażby w tym sensie decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 567/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego prowadzonego wobec decyzji, która weszła do obrotu prawnego, wywołała określone skutki w sferze praw i obowiązków strony postępowania, a następnie przepisem prawa powszechnie obowiązującego (ex lege) została wygaszona. Powyższe stwierdzenie uznające istnienie przedmiotu niniejszej sprawy umożliwia odniesienie się do zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 71 ust. 1 i art. 32 pkt 1 i 2 Konstytucji RP, w kontekście stawianego Sądowi I instancji zarzutu zaniechania oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Oceniając powyższy zarzutu wypada wskazać, iż materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem w okresie od dnia [...] października 2012r. stanowiły przepisy u.ś.r. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości spełnienie przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w warunkach, o których mowa w art. 17 ust. 1 – 1b u.ś.r. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne było pobieranie przez jego żonę świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej matką. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w dniu przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego – stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba w rodzinie ma ustalone m.in. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną.
Organy wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne przywołały treść powyższej regulacji wskazując, iż decyzja ta nie uwzględniała faktu przyznania żonie skarżącego odrębnego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, a przez to rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Powyższe stanowisko sformułowane zostało jednak z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014r. sygn. akt SK 7/11 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1652) stwierdzającego, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RR.
W motywach tegoż wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji społecznej, a z reguły także w trudnej sytuacji materialnej. Rodziny takie mają prawo do szczególnej, tj. ponadstandardowej pomocy, która przysługuje wszystkim rodzinom, także tym, które są w stanie radzić sobie same. Istotnym instrumentem tej szczególnej pomocy jest świadczenie pielęgnacyjne. Podmiotem uprawnionym do niego jest członek rodziny – ojciec, matka, opiekun faktyczny, lecz jego beneficjentem jest cała rodzina. Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że w ekstremalnie trudnej sytuacji rodziny wychowującej więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, rezygnacja z pracy jednego rodzica (opiekuna) często może się okazać niewystarczająca, gdyż opiekun ten nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem, czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Dlatego też prawo powinno w takiej sytuacji stworzyć możliwość rezygnacji z pracy także drugiemu z rodzicowi, umożliwiając mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą na jedną rodzinę przysługiwać mogłoby tylko jedno prawo do świadczenia rodzinnego w postaci m.in. świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od liczby osób w rodzinie dotkniętych znaczną niepełnosprawnością, jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Trybunał stwierdził nadto, że przyjęcie zasady, iż do rodziny, w której wychowuje się więcej niż jedno niepełnosprawne dziecko może trafić tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane. Sytuacja materialna, życiowa i społeczna rodzin, w których jest więcej osób niepełnosprawnych wymagających opieki, jest znacznie trudniejsza, niż rodzin w których jest jedna osoba niepełnosprawna. Takie rodziny mają zwiększone wydatki na koszty utrzymania, leczenia czy rehabilitacji, a konieczne obowiązki opiekuńcze, przerastają możliwości jednego opiekuna.
Jakkolwiek w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki przez rodziców nad ich niepełnosprawnymi dziećmi lecz nad bratem skarżącego i matką jego żony, to jednak przywołane powyżej motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego zachowują adekwatność także na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wypada zatem stwierdzić, iż negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. zachodzi wówczas gdy dana osoba wnioskuje o przyznanie świadczenia na osobę wymagającą opieki, na którą ustalone wcześniej zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innego członka rodziny, ewentualnie sytuacji, gdy wnioskodawca ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innej osoby wymagającej opieki. Dlatego też, jeżeli osoba w rodzinie ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad daną osobą wymagającą opieki, to inny członek tejże rodziny nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad tą samą osobą.
Również osobie sprawującej opiekę może przysługiwać tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od liczby osób, nad którymi sprawuje ona opiekę (vide: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 178/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Rz 1189/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Ke 697/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2014r. sygn. akt I SA/Wa 2201/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Potwierdzeniem powyższej wykładni jest także zapatrywanie o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 20 maja 2016r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016r. poz. 972), w którym wyraźnie wskazano, iż jakkolwiek norma art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., została w określonym zakresie derogowana z porządku prawnego z dniem publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014r. sygn. akt SK 7/11, to jednak nadal w mocy pozostają przepisy, które stanowią przeszkodę dla przyznania świadczeń w sytuacji gdy jeden z członków rodziny pobiera już świadczenie rodzinne w związku z opieką nad inną osobą. Dlatego też konieczne stało się wyeliminowanie tej regulacji, która – w świetle wyroku Trybunału – budzi poważne zastrzeżenia natury konstytucyjnej. Pozostawienie tej kwestii organom stosującym prawo uznano za rozwiązanie ułomne i to nie tylko z tego powodu, iż co do zasady w kompetencjach organów nie mieści się rozstrzyganie o niekonstytucyjności poszczególnych unormowań, lecz przede wszystkim ze względu na ryzyko odmiennych interpretacji i co się z tym wiąże rozbieżnej praktyki (vide: druk sejmowy nr 370).
Wadliwe jest zatem stanowisko organów upatrujących naruszenia prawa decyzją przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem. W sposób oczywisty deprecjonuje to pogląd organów o kwalifikowanym naruszeniu prawa i podważa legalność decyzji wydanych w trybie stwierdzenia nieważności. Powyższe wskazuje, iż zaskarżony wyrok został przez Sąd I instancji błędnie uzasadniony, jednakże rozstrzygnięcie uchylające zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji odpowiada prawu, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.).
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (art. 258 – 261 P.p.s.a.).