Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 918/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z 20 października 2020 r. znak: SKO.4114.244.2020 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz Miasta B. decyzją z 26 sierpnia 2020 r. o nr 266/2020, odmówił skarżącej Z. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym K. P. W uzasadnieniu odmowy wskazał na brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), który to przepis zadaniem organu I instancji wyklucza uzyskanie wnioskowanego świadczenia.
Na mocy postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 7 sierpnia 2002 r., sygn. akt [...] skarżąca pełni razem z mężem funkcję niezawodowej i niespokrewnionej (w myśl art. 41 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Dz. U. z 2011, poz. 149, dalej: u.o.w.r.s.p.z.) rodziny zastępczej dla małoletniego. Orzeczeniem z 13 grudnia 2017 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. zaliczył małoletniego do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do 31 grudnia [...] r. Niepełnosprawność K. P. datuje się od urodzenia, zaś skarżąca uzyskuje dochód z tytułu sprawowania funkcji rodziny zastępczej.
W uzasadnieniu swojej decyzji Burmistrz Miasta B. wskazał, że skarżąca pełni funkcję niezawodowej rodziny zastępczej i nie pełni funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem. Wobec powyższego organ I instancji odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na niepełnosprawnym małoletnim.
Decyzja ta stała się przedmiotem odwołania do SKO. Skarżąca wskazywała na naruszenie art. 18 i 71 Konstytucji RP poprzez wyłączenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodzinę zastępczą niespokrewnioną, co jej zdaniem, stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodne z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny. Ponadto skarżąca podniosła, że różnicowanie pozycji rodziny zastępczej niezawodowej spokrewnionej i rodziny zastępczej niezawodowej niespokrewnionej jest również naruszeniem zasad równości wobec prawa.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. SKO zwróciło uwagę na fakt, że skarżąca nie jest zobowiązana do alimentacji względem dziecka umieszczonego w niezawodowej rodzinie zastępczej. Z ustaleń Kolegium wynika również, iż wnioskodawczyni nie jest osobą spokrewnioną w linii prostej z osobą wymagającą opieki.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), przez:
- - niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie okoliczności, że mąż skarżącej jest spokrewniony z K. P.,
- - nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad K. P. i wynikającej z tego trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej,
- - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewskazanie powodu, dla którego organ administracji zakwestionował okoliczność przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w decyzji z 2009 r. Burmistrz Miasta B. za pośrednictwem dyrektor MOPS w B. przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad K. P. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 18 i 71 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. poprzez wyłączenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez rodzinę zastępczą niespokrewnioną, co stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodne z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga podlegała oddaleniu, ponieważ nie została spełniona przesłanka do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. WSA podzielił argumentację w tym zakresie organów uprzednio wydających w sprawie decyzję odmawiającą przyznania tego świadczenia. Sąd wskazał na konieczność stosowania wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., która jest jednoznaczna i oddaje w całości wolę ustawodawcy. W ocenie WSA cel i funkcja tego przepisu nie stoją w sprzeczności z jego brzmieniem i wykładnią językową, mając na uwadze również wartości konstytucyjne. Sąd wskazał również, że przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Łączące skarżącą z K. P. więzi rodzinne nie są podstawą do modyfikacji tych przepisów.
Abstrahując od powyższego, Sąd przeprowadził również analizę wykładni pozajęzykowej. Powyższe działanie doprowadziło go do uzyskania takiego samego efektu wykładni, jaką przyjęły oba organy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Z. P., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła na podstawie art. 174 p.p.s.a.:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd na etapie oceny materiału dowodowego okoliczności wnikających ze stanu faktycznego sprawy, a związanych z sytuacją osobistą i rodzinną skarżącej, w tym pominięcie faktu, iż skarżąca sprawuje jako rodzina zastępcza niespokrewniona opiekę nad K. P. 18 lat, co skutkowało niezasadnym odmówieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, że w sprawie niniejszej skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy skarżąca jako rodzina zastępcza niespokrewniona spełnia role tożsame z rodziną zastępczą spokrewnioną.
W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie wskazała, że jakkolwiek wykładnia językowa przepisu stanowi podstawę procesu interpretacyjnego, to możliwe jest zastosowanie wykładni pozajęzykowej, w sytuacji gdy rezultaty wykładni językowej są jasne, ale nie dają pogodzić się z wartościami lub celami, jakim służy dany akt prawny lub wartościami uniwersalnymi. Zdaniem skarżącej zarówno rodzina zastępcza spokrewniona, jak i niespokrewniona wykonują takie same zadania. Zatem nie sposób uznać, że skarżącej nie przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, tylko z tego powodu, że nie wiążą jej z K. P. więzy krwi, zwłaszcza że skarżąca od 18 lat zastępuje mu rodzinę biologiczną i zapewnia mu opiekę.
Ponadto fakt uzyskiwania przez rodzinę zastępczą dodatkowych świadczeń z tego tytułu nie może być automatycznie powodem do nieprzyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza wtedy, kiedy ze względu na niepełnosprawność dziecka, osoba sprawująca funkcję rodzica zastępczego, jest zmuszona zrezygnować z pracy zarobkowej. W ocenie skarżącej, pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do jej rażącego pokrzywdzenia.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącej z urzędu. Pełnomocnik skarżącej złożył w skardze kasacyjnej oświadczenie, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. W piśmie procesowym datowanym na 17 września 2021 r. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Natomiast Kolegium w przepisanym terminie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 181 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Z uwagi na powołanie obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów z pierwszej, procesowej grupy wskazanej przez skarżącą kasacyjnie. One stanowiły punkt wyjścia do dalszych rozważań również w zakresie zarzutów materialnych, dotyczących niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji SKO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na jej zgodność z prawem. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie może być żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.
Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, to podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym okres sprawowania opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym dzieckiem. WSA wskazywał w swoim uzasadnieniu także na doniosłość funkcji rodzin zastępczych, również tych niespokrewnionych.
Skarga kasacyjna została również oparta o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sporządzający skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, iż w sprawie niniejszej skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy skarżąca jako rodzina zastępcza niespokrewniona spełnia role tożsame z rodziną zastępczą spokrewnioną.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie jest rodziną zastępczą spokrewnioną dla niepełnosprawnego K. P. w myśl definicji zawartej w art. 41 ust. 2 u.o.w.r.s.p.z. Okoliczność ta nie była przez skarżącą kwestionowana. Ten właśnie fakt wyłącza ją z kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu u.o.w.r.s.p.z., jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Istotą sporu na tle przedmiotowej sprawy było wyjaśnienie kwestii pokrewieństwa i jego znaczenia dla przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wiąże się ono bowiem z obowiązkiem alimentacyjnym, z którym to prawodawca połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, mając na uwadze zasadę sprawiedliwości społecznej i równości. Ponadto, obowiązek alimentacyjny został również zestawiony z przesłankami negatywnymi przyznania świadczenia wymienionymi w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. Stanowiło to punkt odniesienia do dalszych rozważań.
Niezależnie jednak od powyższego, wskazać należy na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko sądów administracyjnych, w tym na uchwałę NSA podjętą w składzie 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, w której uznano, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Uchwałę tę Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a.
Słusznie Sąd I instancji wskazywał na treść orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, tj. z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07; z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05; z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, z których wynika zgodność wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym z Konstytucją. Trybunał podkreślał znaczenie więzi prawnej pomiędzy opiekunem, a osobą niepełnosprawną, określając ją jako szczególną. Osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka nie może być w niedostatku w przypadku rezygnacji z pracy po to, by móc sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Prawo musi chronić taką osobę w sposób szczególny, przyznając jej chociażby prawo do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie nie występuje pomiędzy skarżącą, a K. P. ta szczególna więź prawna polegająca na obowiązku alimentacji. Skarżąca nie kwestionowała tych okoliczności, a jedynie odwoływała się do zasad sprawiedliwości społecznej czy zasad równości w podejściu do rodzin zastępczych spokrewnionych i niespokrewnionych.
Natomiast uwzględnienie zarzutów skarżącej doprowadziłoby de facto do zmiany obowiązującego prawa, wbrew ustawie o świadczeniach rodzinnych. Oprócz tego wskazać należy, że Państwo wspiera skarżącą chociażby w ten sposób, że pobiera ona świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania K. P. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem rozważania Sądu I instancji dotyczące zastosowanej wykładni. WSA w Łodzi przeprowadził proces interpretacyjny art. 17 ust. 1 u.ś.r. za pomocą różnych rodzajów wykładni, co doprowadziło go ostatecznie do tych samych wniosków. Przepis jest jasno sformułowany i nie nastręcza trudności interpretacyjnych. Kwestia prawidłowości zastosowania wykładni przez Sąd I instancji nie stanowiła zaś zarzutów kasacyjnych.
Wobec tego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.