Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 344/12, oddalił skargę I. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, że zespół dworsko-parkowy w G. nie podlegał przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, ze zm.). Wskazano, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 umorzył postępowanie w analogicznej sprawie ze względu na utratę mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51, ze zm.). W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne. Wynika to także z wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10 oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II CSK 612/09.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku I. J., decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Stwierdzono, że postanowienie TK z dnia 1 marca 2010 r. nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, natomiast oparcie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. o przedmiotowe postanowienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku I. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę I. J., stwierdził, że art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie miał zastosowania do zespołu dworsko-parkowego w G. Stwierdzono, że prowadzenie postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nie należy do organów administracji publicznej, ale podlega kognicji sądów powszechnych. Wynika to także ze wskazanych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego orzeczeń. Podkreślono, że kwestia kognicji sądów powszechnych budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Wątpliwości co do wykładni przepisu prawa nie mogą jednak stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należy także wykluczyć możliwość postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa ocenianej decyzji administracyjnej. Podniesiono, że nie można uznać, iż organ rażąco naruszył art. 105 K.p.a., ponieważ przyjęcie, iż sprawa podlegała kognicji sądów powszechnych powoduje obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną wniosła I. J., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono rażące naruszenie:
- • 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ przedstawiano stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Błędnie przyjęto, że Wojewoda Wielkopolski oparł swoje rozstrzygnięcie nie tylko na poglądzie wyrażonym w postanowieniu TK z dnia 1 marca 2010 r., ale również na wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10 i postanowieniu SN z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II CSK 612/09. Z treści uzasadnienia wynika jednak, że podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie było postanowienie TK;
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., pomimo przyjęcia błędnego ustalenia stanu faktycznego. Organ II instancji przyjął, że Wojewoda Wielkopolski oparł swoje rozstrzygnięcie nie tylko na poglądzie wyrażonym w postanowieniu TK z dnia 1 marca 2010 r., ale również na wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10 i postanowieniu SN z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II CSK 612/09. Z treści uzasadnienia wynika jednak, że podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie było postanowienie TK. Tym samym decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz wyrok Sądu I instancji wydane zostały w oparciu o błędne ustalenia faktyczne;
- • art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędną wykładnię, ponieważ przyjęto, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, która narusza normę prawną niewynikającą wprost z brzemienia przepisu. Rażące naruszenie prawa polegać może również na wydaniu decyzji sprzecznej z normą prawną niewynikającą wprost z brzmienia danego przepisu, jednakże stanowiącą oczywisty rezultat wykładni tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest uzasadniony. WSA w Warszawie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, dokonał dokładnej i jasnej wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz przedstawił dokładnie stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia. Sąd I instancji słusznie wskazał, że w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. przywołano nie tylko postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, ale również wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II CSK 612/09. Orzeczenia te wskazywały na linię interpretacji § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51, ze zm.), która była przyjęta w okresie wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku skarżącej o stwierdzenie, że art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, ze zm.) nie miał zastosowania do zespołu dworsko-parkowego w G. Podkreślić należy, że orzeczenie jest czytelne i zawiera precyzyjne wskazania dla organów co do dalszego postępowania w sprawie.
Postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obejmują wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie powołanego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa i nie uchylił zaskarżonej decyzji, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.). Zasada trwałości decyzji administracyjnych, określona w art. 16 § 1 K.p.a., wskazuje, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Takim decyzjami są decyzje wydane w pierwszej instancji od których nie złożono odwołania w terminie lub złożono odwołanie z uchybieniem terminu albo też decyzje organu drugiej instancji rozstrzygające sprawę co do istoty. Decyzje te nie mogą być dowolnie zmieniane, ponieważ "zasada określona w art. 16 § 1 K.p.a. ma istotne znaczenie dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych opartych na decyzjach administracyjnych" (E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 239). Podważenie decyzji administracyjnej może więc nastąpić tylko w sposób przewidziany prawem.
Przypadki, w których można zmienić decyzję, są dokładnie określone i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Dotyczy to szczególnie trybów nadzwyczajnych zmiany decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy zastosowany przepis jest jasny, dla jego zrozumienia nie jest potrzebna skomplikowana wykładnia, jego brzmienie nie budzi wątpliwości, ale pomimo tego zastosowano go w inny sposób. Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, umorzył postępowanie, ponieważ § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych utracił moc obowiązującą z chwilą zakończenia działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, zgodnie z którym przepis ten nie może być podstawą wydawania decyzji przez organy administracji i stwierdzano nieważność decyzji wydanych na jego podstawie (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10, z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1455/08, z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 212/10, z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 313/10, z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1704/09, z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 244/10, z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1405/09).Uznana zatem, że wobec braku podstawy prawnej do wydania decyzji na podstawie § 5 tego rozporządzenia podstępowanie zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a., powinno zostać umorzone.
W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 NSA uznał, że przepis § 5 tego rozporządzenia nadal może stanowić podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnych o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Uchwała została wydana jednak już po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. przez Wojewodę Wielkopolskiego, a zatem nie mógł on zastosować się do jej treści. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można było uznać, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, dające podstawę do wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 25 maja 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.