Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2165/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K.1 na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. nr DO.1.7614.281.2019.AG w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu S. z 16 października 2017 r., Wojewoda S. decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził, że nieruchomość położona w obrębie [...], gmina W., oznaczona na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzonego przez Starostę S., w dniu 28 lipca 2017 r. pod nr [...], jako działka nr [...], o pow. 0,0088 ha, zajęta pod drogę publiczną nr [...] (nowy nr [...]) [...] - [...] - [...], będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością J. i Z. małż. K., znajdująca się w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, stała się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu S. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że ww. nieruchomość została wydzielona zgodnie z przebiegiem drogi, na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0380 ha.
Ponadto nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ stanowiła wówczas własność J. i Z.K. na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Obecnie jej właścicielami są J.K.1 oraz G.K.
W toku postępowania ustalono również, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], która również powstała w wyniku podziału działki [...], nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną nr [...].
Wojewoda ustalił również, iż podstawą zaliczenia drogi nr [...] [...] - [...] - [...] do kategorii dróg publicznych jest rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151). Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w związku z art. 103 ust. 1 tej ustawy i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071) droga ta zmieniła status, stając się z dniem 1 stycznia 1999 r. – drogą powiatową.
Na mocy uchwały Zarządu Województwa S. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w sprawie nadania numerów drogom powiatowym oraz drogom gminnym na terenie województwa świętokrzyskiego (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 202, poz. 1855) droga powiatowa nr [...] otrzymała nowy nr [...].
Zdaniem organ I instancji w dacie 31 grudnia 1998 r. Skarb Państwa sprawował władztwo faktyczne nad drogą nr [...] położoną w W. (ul. [...]), prowadząc prace z zakresu bieżącego utrzymania drogi, takie jak: oczyszczanie nawierzchni chodników i ulic, remonty cząstkowe nawierzchni jezdni oraz bieżące utrzymanie oznakowania pionowego i poziomego, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności oświadczenie pracownika byłej Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. z dnia 16 października 2017 r., który pełniąc funkcję Naczelnika Wydziału Realizacji (do 31 grudnia 1998 r.), nadzorował bezpośrednio roboty na ówczesnych drogach wojewódzkich w W. Ponadto potwierdzeniem władania publicznoprawnego jest przedłożony przez wnioskodawcę protokół zdawczo-odbiorczy z 29 grudnia 1998 r., dotyczący przekazania dróg przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w K. Powiatowi S., w związku z reformą ustrojową państwa. Do ww. protokołu załączono: 1) metrykę ulicy [...] z 22 grudnia 1998 r.;
- 2) ocenę stanu dróg publicznych krajowych i wojewódzkich według stanu na dzień 31 października 1998 r.;
- 3) umowę nr [...] z 3 lutego 1997 r. na bieżące utrzymanie oznakowania pionowego, m.in. w W.;
- 4) umowę nr [...] z 10 lutego 1997 r. na wykonanie oznakowania poziomego na drogach wojewódzkich, m.in. w W.; oraz 5) umowę nr [...] z 14 kwietnia 1997 r. na wykonanie remontów bieżących dróg wojewódzkich, w tym na terenie W. Wskazano także na protokół zdawczo-odbiorczy z 8 kwietnia 1994 r., sporządzony na okoliczność przekazania dróg na terenie miasta W. między DODP w K. a WDDM K., wraz z zestawieniem dróg publicznych oraz wykazem stanu drogi nr [...].
W oparciu o tak ustalony stan prawny i faktyczny sprawy Wojewoda uznał, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do uwłaszczenia Powiatu S. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J.K., J.K.1 oraz G.K.
Postanowieniem z 28 lipca 2020 r. Minister Rozwoju stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez G.K. od ww. decyzji organu I instancji.
Minister Rozwoju (dalej zwany "Ministrem") decyzją z 28 lipca 2020 r., nr DO.1.7614.281.2019.AG, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. jednoznacznie wskazuje mapa z projektem podziału nieruchomości opracowana w trybie art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez uprawnionego geodetę, oraz przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lipca 2017 r. pod nr [...]. Wobec powyższego stwierdził, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości zajęta pod drogę publiczną.
Z kolei w zakresie przesłanki władztwa publicznoprawnego, Minister podzielił stanowisko organu I instancji, iż fakt jej spełnienia wykazują przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne.
Minister wskazał także, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r., nie sporządzano map obrazujących stan faktycznego zajęcia nieruchomości pod pas drogowy. Wyjaśnił przy tym, że zobrazowanie tego stanu, na wskazaną przez ustawodawcę datę, jest dokonywane poprzez sporządzenie projektu podziału przez uprawnionego geodetę, stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663).
Jednocześnie dodał, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust.
1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Wobec tego faktycznie w dniu 31 grudnia 1998 r. nie istniała działka nr [...], jednakże z uwagi na zajęcie jej części pod drogę publiczną we wskazanej dacie, koniecznym było wydzielenie części nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką (obecnie powiatową).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiodła J.K.1 (dalej zwana "skarżącą").
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd I instancji powołując się na brzmienie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako "Przepisy wprowadzające") stwierdził, że przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości. Wyjaśnił przy tym, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości.
W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99).
Jak wyjaśnił Sąd I instancji przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 29 października 1998 r. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. – Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych"). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych.
Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust.
2) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Wobec tego zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.
Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Ponadto w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż działka nr [...], która została wydzielona z działki nr [...], nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego – stanowiła bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych. Okolicznością bezsporną jest również to, że droga nr [...] [...] - [...] – [...], zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 30, poz. 151, ze zm.) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową – na podstawie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających.
W ocenie Sądu I instancji organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, a następnie dokonał prawidłowej jego subsumcji pod przepis prawa materialnego mający zastosowanie w sprawie, tj. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie zajęcia spornej działki nr [...] pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do niej w dniu 31 grudnia 1998 r.
Organ prawidłowo uznał, że przesłankę faktycznej zajętości całości objętej zaskarżoną decyzją działki nr [...] pod drogę publiczną – drogę powiatową nr [...] [...] - [...] – [...] dowodzi mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lipca 2017 r. pod nr [...] sporządzona przez geodetę uprawnionego. Mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Dokument taki posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Z mapy tej wynika zaś, że cała działka [...], tak jak przyjął to organ, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., faktycznie była zajęta pod drogę publiczną (chodnik znajdujący się w pasie drogowym).
Zdaniem Sądu wykazana także została przesłanka władztwa publicznoprawnego nad sporną działką. Sąd wyjaśnił przy tym, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władającą nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających np. na koszeniu trawy czy sprzątaniu.
Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne.
Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo ocenił wartość dowodową oświadczeń z 16 października 2017 r. złożonych przez Dyrektora Zarząd Dróg Powiatowych w S. oraz Naczelnika Wydziału Dróg i Inżynierii Ruchu S. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na okoliczność spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. Powyższe oświadczenia oraz towarzyszące im dokumenty (dotyczące okresu 1994-1998) stwierdzające, że droga publiczna nr [...] [...] – [...] – [...] na terenie miasta W. (ul. [...]) przed rokiem 1999 znajdowała się w zarządzie kolejno: Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych Zarząd Dróg w S. (do 1994 r.), Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. (1994-1998), a następnie od 28 grudnia 1998 r. – Powiatu S. oraz była utrzymywana i poddawana okresowym przeglądom kontrolnym oraz naprawom zgodnie z obowiązkami ciążącymi na zarządcy dróg, stanowią dowody w sprawie na okoliczność spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, które podlegają ocenie organu administracji na zasadach ogólnych.
Powyższe dokumenty, powinny zostać ocenione w kontekście wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 K.p.a. Ocena tych oświadczeń, powinna obejmować ich wiarygodność w kontekście pozostałych dowodów zebranych w sprawie (art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu organ sprostał powyższym wymaganiom. Skoro działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na tę działkę.
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie zajęcia spornej działki pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do niej w dniu 31 grudnia 1998 r.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i niedostrzeżenie, że ze zgromadzonego na etapie postępowania administracyjnego materiału dowodowego nie wynika, aby na dzień 31.12.1998 r.:
- a) sporna nieruchomość znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi nr [...] relacji [...] - [...] - [...]; nie ustalono w ogóle granic pasa drogowego ustalonych na dzień 31.12.1998 r.;
- b) w stosunku do spornej części nieruchomości Skarb Państwa wykonywał, na dzień 31.12.1998 r. jakiekolwiek czynności, które świadczyłyby o władaniu tą nieruchomością;
- c) na spornej nieruchomości znajdowały się jakiekolwiek urządzenia drogowe, które świadczyłyby o wykonywaniu władztwa czy czynności zarządzania drogą/pasem drogowym;
- – co oznacza, że brak jest w materiale dowodowym dowodów świadczącym o wystąpieniu okoliczności decydujących o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, a przy tym bezspornym nieruchomość ta znajdowała się w bezpośrednim, niezakłóconym posiadaniu skarżącej, wykluczającym jakiekolwiek czynności władcze przez Skarb Państwa;
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na niedostrzeżeniu, że organ nie zgromadził materiału dowodowego obrazującego stan rzeczy istniejący na dzień 31.12.1998 r. i nie podjął działań pozwalających na zgromadzenie takich dowodów jak zdjęcia satelitarne obrazujące zakres posiadania nieruchomości na dzień 31.12.1998 r., czy dokumentację obrazującą utworzenie drogi wraz z granicami pasa drogowego, czy zapisy planu przestrzennego zagospodarowania obrazujące grunty zarezerwowane pod pas drogowy, aktualny na tę samą datę;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a., art. 76 § 1 K.p.a. i art. 79 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że ustalenia faktyczne były poczynione w oparciu o pisemne oświadczenia osób pełniących funkcje urzędnicze, co do okoliczności sprzed kilkunastu lat, nie związane z pełnieniem przez te osoby tych funkcji zamiast w oparciu o zeznania świadków przeprowadzone z zagwarantowaniem stronie czynnego udziału w tej czynności.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Ministra Rozwoju nr DO.1.7614.281.2019.AG i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowaną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organom administracji na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Zgodnie z ww. przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy następuje zatem wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.
W tej sprawie kwestionowane jest przez skarżącą kasacyjnie spełnienie dwóch z wyżej wymienionych przesłanek, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawanie nieruchomości we władaniu gminy.
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera definicji drogi publicznej. Z tego względu należało się odwołać do regulacji dotyczących dróg publicznych, które zawarte są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ww. ustawy, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Ustawodawca podzielił drogi publiczne według funkcji w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).
Ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. W orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Ustawodawca nie przyjął tutaj rozróżnienia na całość nieruchomości lub tylko na jej część, należy zatem uznać, że jeżeli chociażby część nieruchomości zajęta jest pod drogę publiczną, to wówczas nieruchomość ta staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego, oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., I OSK 2154/14).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązująca w dniu 31 grudnia 1998 r.) "droga lub pas drogowy" oznacza wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Obecnie obowiązująca definicja przyjmuje, że "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1).
Z kolei "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Z powyższego wynika, że w celu wykazania granic pasa drogowego, przy obecnej regulacji, niezbędnym byłoby przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu. Natomiast z regulacji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. wymogu takiego nie można wyprowadzać. Przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, zatoka).
Co więcej, nawet fakt, że na działce (pasie drogowym) nie zostały posadowione pewne elementy infrastruktury drogowej, nie oznacza jeszcze, że ta część działki nie pozostaje w związku funkcjonalnym z drogą (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 790/15). Oznacza to, że niezabudowane fragmenty nieruchomości, tj. fragmenty nieruchomości niezajęte pod urządzenia techniczne związane z drogą również są zajęte pod drogę publiczną, jeśli pozostają one w związku funkcjonalnym z drogą publiczną, np. służą usuwaniu śniegu w porze zimowej. Prowadzi to do wniosku, że zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. Można to uczynić korzystając z innych źródeł dowodowych. Natomiast konieczność ich przeprowadzenia może wynikać z konkretnych okoliczności danej sprawy.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi nr [...] relacji [...] - [...] – [...], a ponadto nie ustalono granic pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r.
Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W niniejszej sprawie na potwierdzenie granic zajęcia gruntu pod drogę publiczną organ powołał się na mapę z projektem podziału nieruchomości, opracowaną w trybie art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez geodetę uprawnionego, wpisaną do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lipca 2017 r. pod nr [...]. Z mapy tej wynika, co potwierdza oświadczenie uprawnionego geodety, że na dzień 31 grudnia 1998 r. teren odpowiadający obecnie wydzielonej działce nr [...] znajdował się w granicach pasa drogowego drogi publicznej.
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 K.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 marca 2018 r., I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19). Tym samym zakwestionowanie mapy mogło się odbyć wyłącznie przez przedstawienie przeciwdowodu równorzędnego do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej, którego jednak skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła. W tej sytuacji nie było konieczności przeprowadzenia innego dowodu skoro dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że ocena dokonana przez organy administracji jest oceną błędną. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie została podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta jako prawidłowa przez Sąd pierwszej instancji.
Wbrew zatem stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną została wykazana.
Bezzasadny okazał się również zarzut nie spełnienia przesłanki władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Wskazania wymaga, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez Skarb Państwa lub gminę jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Chodzi bowiem o faktyczne władztwo. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina, przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (zob. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99).
W aktach sprawy zgromadzono dowody potwierdzające wykonywanie przez Powiat S. opisywanych wyżej czynności. Wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia pracownika byłej Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. z dnia 16 października 2017 r., protokołu zdawczo-odbiorczego z 29 grudnia 1998 r. dotyczącego przekazania dróg przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w K. Powiatowi S., do którego załączono: 1) metrykę ulicy [...] z 22 grudnia 1998 r.;
- 2) ocenę stanu dróg publicznych krajowych i wojewódzkich według stanu na dzień 31 października 1998 r.;
- 3) umowę nr [...] z 3 lutego 1997 r. na bieżące utrzymanie oznakowania pionowego, m.in. w W.;
- 4) umowę nr [...] z 10 lutego 1997 r. na wykonanie oznakowania poziomego na drogach wojewódzkich, m.in. w W.; oraz 5) umowę nr [...] z 14 kwietnia 1997 r. na wykonanie remontów bieżących dróg wojewódzkich, w tym na terenie W., protokół zdawczo-odbiorczy z 8 kwietnia 1994 r., który został sporządzony na okoliczność przekazania dróg na terenie miasta W. między DODP w K. a WDDM K. wraz z zestawieniem dróg publicznych oraz wykazem stanu drogi nr [...].
W zaistniałym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organy dysponowały dostatecznymi dowodami potwierdzającymi jednoznacznie wykonywanie władztwa nad nieruchomością. Natomiast istota zarzutu w tej kwestii sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Subiektywne przeświadczenie skarżącej kasacyjnie nie stanowi elementu rozstrzygającego.
W świetle powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym zgodnie z regułami określonymi w przepisach K.p.a., co Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia.
Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.