Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1999/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 127/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Powiatu Kwidzyńskiego z 30 października 2017 r., nr XXVI/148/2017, w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 30 października 2017 r. Rada Powiatu Kwidzyńskiego podjęła uchwałę nr XXVI/148/2017 w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 12 pkt 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. – dalej jako: "p.r.d."), w związku z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w roku 2018 maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772).

W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu, w drodze uchwały, ustala corocznie wysokość opłat za usunięcie pojazdu i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Realizacja zadania polegającego na usuwaniu pojazdów oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg jest zadaniem własnym powiatu. Zgodnie z art. 130a ust. 5f p.r.d. starosta realizuje te zadania za pomocą podmiotów zewnętrznych wyznaczonych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu pobierane są opłaty, które stanowią dochód własny powiatu. Wyjaśniono, że opłaty dotyczą osób, które naruszają przepisy ruchu drogowego i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Wskazano, że na każdy rok kalendarzowy minister do spraw finansów publicznych w drodze obwieszczenia określa maksymalne stawki, o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d.

Zgodnie z art. 130a ust. 6a p.r.d. stawki tych opłat i kosztów na dany rok nie mogą być wyższe od maksymalnych stawek określonych w wyżej wymienionym obwieszczeniu, natomiast pobierane opłaty mają rekompensować wydatki powiatu na realizację zadań w omawianym zakresie zleconych jednostce zewnętrznej. Wyjaśniono, że do końca bieżącego roku w Powiecie Kwidzyńskim obowiązuje uchwała nr XVIII/93/2016 Rady Powiatu Kwidzyńskiego z dnia 12 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2017 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Pomimo wzrostu maksymalnych stawek ogłoszonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Zarząd Powiatu podjął decyzję o nie podnoszeniu na przyszły rok przedmiotowych opłat. Brak konieczności podniesienia opłat wynika z faktu, iż zawarte w 2017 r. umowy z podmiotem zewnętrznym do realizacji zadań polegających na usuwaniu pojazdów oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg w trybie art. 130a p.r.d. będą również obowiązywać na niezmienionym poziomie w 2018 r.

Prokurator Rejonowy w Kwidzynie zaskarżył w całości powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 p.r.d., polegającego na przekroczeniu przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powołanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywania pojazdów oraz odstąpienia od czynności usunięcia pojazdu przewyższających wysokość rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z wykonywaniem tych zadań własnych przez Powiat Kwidzyński oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat.

W uzasadnieniu Prokurator przedstawił wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie na parking strzeżony pojazdów z dróg powiatu kwidzyńskiego w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz wysokości stawek kwotowych opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony i porównał wysokości tych opłat z cenami brutto wynikającymi z treści umów zawartych przez Powiat Kwidzyński a Przemysławem Woźniak i Sławomirem Kowalskim (prowadzącymi działalność gospodarczą pod nazwą V6 s.c. Przemysław Woźniak, Sławomir Kowalski) w dniu 31 maja 2017 r.

Prokurator stwierdził, że ceny brutto za odholowanie jednego pojazdu czy przechowywanie na parkingu strzeżonym jednego pojazdu, które Powiat Kwidzyński ponosi na mocy zawartych umów, w sposób znaczący odbiegają od wysokości stawek przyjętych w zaskarżonej uchwale, tym samym stwierdzając, że rzeczywiste koszty odholowania czy przechowywania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym od przyjętych w uchwale stawek. Skoro stawki przyjęte przez Radę Powiatu Kwidzyńskiego znacząco odbiegają od kosztów rzeczywiście ponoszonych, jakie wiążą się z koniecznością holowania pojazdów oraz parkowania pojazdów na parkingu strzeżonym, to okoliczność ta pozwala na przyjęcie, że przy podejmowaniu uchwały Rada Powiatu Kwidzyńskiego nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130a ust. 6 p.r.d., ale miała również na celu zapewnienie wpływów do budżetu.

W ocenie Prokuratora w przedmiotowej sprawie nastąpiła konieczność zaskarżenia uchwały z dnia 30 października 2017 r., bowiem narusza ona w sposób istotny obowiązujący porządek prawny. Wprawdzie uchybienia przepisom prawa zarzucono części postanowieniom zaskarżonej uchwały, ale zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości ze względu na to, że bez kwestionowanych postanowień uchwała nie mogłaby być wykonywana. Charakter naruszenia przepisów prawa w zaskarżonej uchwale uzasadniał wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, ponieważ ewentualne uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności aktu będzie wywołało skutek ex tunc, a zwrócenie się do Rady Powiatu Kwidzyńskiego w trybie art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze o uchylenie uchwały mogłoby wywołać skutek jedynie ex nunc.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Kwidzyńskiego wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że wbrew stanowisku Prokuratora przesłanka zapewnienia dodatkowych wpływów budżetowych, jak również inne przesłanki nie wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie były brane pod uwagę przy tworzeniu przedłożonego Radzie Powiatu projektu uchwały. Podkreśliła, że treść art. 130a ust. 6 p.r.d. nie stanowi, że wysokość opłat przyjęta w uchwale ma być zrównana z rzeczywistymi kosztami wynikającymi z umowy z podmiotem zewnętrznym, lecz jedynie określa, że koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu winny być brane przez radę pod uwagę przy ich ustalaniu.

Zaskarżona uchwała - wbrew twierdzeniom Prokuratora - nie narusza prawa w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. W toku prac nad uchwałą wzięto bowiem pod uwagę obowiązujące na terenie powiatu kwidzyńskiego stawki za usługi, a umowy na świadczenie usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu strzeżonym zostały zawarte po wyłonieniu wykonawców z zachowaniem zasad konkurencji (w trybie przetargu nieograniczonego). Przyjęte zatem w uchwale wysokości opłat odpowiadają kosztom usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu, a w szczególności nie odbiegają istotnie od opłat i odpowiadają rzeczywistym stawkom rynkowym utrzymującym się na obszarze Powiatu Kwidzyńskiego. Tym samym podejmując uchwałę uwzględniono zarówno faktyczne koszty usuwania i przechowywania pojazdów, jak i obowiązek zapewniania sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a więc stanowi akt prawa miejscowego. Sąd ten przytoczył art. 130a ust. 6, 6b i 6 c p.r.d., a także zauważył, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu Kwidzyńskiego przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego przechowywanie stawki na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w art. 130a ust. 6 p.r.d. ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, ograniczoną do uwzględnienia dwóch kryteriów, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Podstawowym kryterium przy ustalaniu stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów ma być zapewnienie sprawnej (a więc szybkiej, efektywnej i profesjonalnej) realizacji zadania w zakresie usuwania pojazdu, mając na uwadze ogólny cel tej czynności, tj. zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez usunięcie pojazdu, który z różnych względów narusza porządek lub zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie powinien w danym miejscu się znajdować lub dalej poruszać (art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d.).

Zapewnienie sprawnej realizacji wskazanych zadań wymaga zapewnienia przychodów na takim poziomie, które gwarantowałyby możliwość ciągłej, wprawnej i skutecznej realizacji tych zadań, a zatem w ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., rada powiatu może dokonać – a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki – takiej kalkulacji kosztów, które zabezpieczałyby efektywną (skuteczną) wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi.

Z akt sprawy wynika, że 31 maja 2017 r. Powiat Kwidzyński zawarł dwie umowy z firmą V6 s.c. Przemysław Woźniak, Sławomir Kowalski: 1/ na świadczenie usług usuwania i holowania na parking strzeżony pojazdów zabezpieczonych w trybie art. 130a p.r.d. (umowa nr SO.III.7135.21.1.2017) oraz 2/ na świadczenie usług prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a p.r.d. (umowa nr SO.III.7135.21.2.2017). W umowach tych zostały m.in. określone stawki opłat za świadczenie ww. usług, a także stawki opłat należnych z tytułu odstąpienia od usunięcia pojazdów, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów.

Sąd ten zauważył, że w zawarte w zaskarżonej uchwale wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie na parking strzeżony pojazdów z dróg Powiatu Kwidzyńskiego w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz wysokości stawek kwotowych opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony, nie pokrywają się z odnośnymi stawkami za wskazane czynności określonymi w ww. umowach, to jednak stosownie do art. 130a ust. 6 p.r.d. kryterium kosztów rynkowych nie jest jedynym kryterium kształtującym wysokość ustalanych przez radę powiatu stawek omawianych opłat, gdyż istotna w tym zakresie pozostaje także konieczność zapewnienia przez powiat sprawnej realizacji omawianych zadań.

W ocenie Sądu procentowa "nadwyżka" uchwalonych stawek opłat nad stawkami wynikającymi z ww. umów (o rozpiętości od 0 do 30 % w zależności od rodzaju pojazdu oraz zadania/usługi usuwania czy przechowywania pojazdu – średnia wysokość owej "nadwyżki" kształtująca się na poziomie 15,63 %), stanowi dopuszczalną "rezerwę" zabezpieczenia finansowego, uwzględniającego efektywne wykonanie kryterium sprawnej realizacji omawianych zadań przez Powiat Kwidzyński. Oczywistym jest, że nie wszystkie opłaty za usunięcie pojazdów z drogi i ich umieszczenie na parkingu strzeżonym pozostają ściągalne od podmiotów zobowiązanych. Jak wyjaśnił organ wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 50-60 % wszystkich kosztów ponoszonych przez Powiat Kwidzyński na realizację zadania określonego w art. 130a ust. 5f p.r.d. Wskazana okoliczność mogła zatem także stanowić podstawę, aby Rada Powiatu Kwidzyńskiego uwzględniła w kształtowaniu wysokości omawianych stawek opłat, także stosowną "rezerwę finansową", gwarantującą sprawne wykonanie przez Powiat Kwidzyński wskazanych zadań.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji istniejąca w niniejszej sprawie różnica pomiędzy wysokością stawek opłat wynikających z uchwały i zawartych przez Powiat Kwidzyński ww. umów znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy i stanowi poziom dopuszczalnej nadwyżki uchwalonej stawki opłat nad rzeczywistymi kosztami wykonania omawianych usług na obszarze powiatu przez podmiot zewnętrzny. Sąd ten zwrócił także uwagę, że wysokość stawek pełni również funkcję prewencyjno-dyscyplinującą właścicieli czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy. Dowodów na tego rodzaju funkcję pełnioną przez przedmiotowe opłaty dostarczają wprost aktualnie obowiązujące przepisy art. 130a ust. 6 i następne ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Poza wysokością maksymalnych stawek tych opłat przewidzianą w ust. 6a, zwrócić należy też uwagę, że w aktualnym stanie prawnym opłaty te stanowią dochód własny powiatu".

W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", nie podzielając stanowiska skarżącego Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Kwidzyńskiego naruszyła w stopniu istotnym art. 130a ust. 6 p.r.d. wykraczając poza kryteria w nim określone i tym samym doprowadziła do uchwalenia zaskarżonej uchwały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Kwidzynie, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 145 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez przyjęcie, że ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu następuje przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, w związku z usuwaniem pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych, w tym konieczności pokrycia kosztów ponoszonych przez Powiat Kwidzyński wynikających z braku ściągalności opłat od osób do tego zobowiązanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje określać przedmiotowe opłaty w zależności od kosztów usług holowania i parkowania pojazdów na parkingu, które kształtują się w danym powiecie, tj. na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat;
2. b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego wyroku, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, iż Rada Powiatu Kwidzyńskiego, podejmując uchwałę nr XXVI/148/2017 z 30 października 2017 r. w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu kierowała się tylko przesłankami materialnoprawnymi, które winny kształtować treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., tj. konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu w sytuacji, gdy przy właściwej ocenie tych dowodów należy dojść do przekonania, iż rada obejmowała również swym zamiarem zapewnienie wpływu dochodu do budżetu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że argumentacja Rady Powiatu wskazuje na stosowanie przez nią pewnego rodzaju odpowiedzialności zbiorowej poprzez ponoszenie wyższych opłat przez kierowców płacących, co pokrywa część kosztów za osoby niepłacące opłat. Rada Powiatu zapewnia sobie w ten sposób dodatkowe wpływy do budżetu, co jest niedopuszczalną przesłanką kształtującą wysokość przedmiotowych opłat.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2018 poz.1990 ze zm.), dalej: "p.r.d.", wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Uchwała Rady Powiatu Kwidzyńskiego z 30 października 2017 r., nr XXVI/148/2017 w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie powiatu. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie miasta Krakowa, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Ocena zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej wymaga odpowiedzi na pytanie o zakres upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), kryteria determinujące sposób korzystania z tego upoważnienia oraz podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a".

Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a ustawy - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia.

Przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Z powyższego wynika, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek.

Zarzuty skarżącego kasacyjnie opierają się na twierdzeniu, że ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu nie podlega swobodnemu kształtowaniu przez jednostkę samorządu terytorialnego i powinno uwzględniać rzeczywiste koszty ponoszone przez tę jednostkę w związku z powyższym zadaniem.

Przedmiotowa uchwała w § 1 dotyczy wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg powiatu kwidzyńskiego na parking strzeżony na 2018 rok w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy, a w § 3 ustalono na 2018 rok wysokość stawek opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony. Stawki te znacząco odbiegają od kosztów rzeczywiście ponoszonych, jakie wiążą się z koniecznością holowania pojazdów oraz parkowania pojazdów na parkingu strzeżonym.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się zasadniczo na kwestii wykładni przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", gdzie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia tej przesłanki oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie zapewnienia wpływów do budżetu w związku koniecznością rekompensowania wydatków Powiatu na realizację zadań wynikających z obowiązujących w tej mierze przepisów, co daje podstawę do przyjęcia, że organ nieprawidłowo skorzystał z upoważnienia ustawowego.

Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy;

1. 2) rekompensowanie wydatków powiatu na realizację zadań w mawianym zakresie zleconych jednostce zewnętrznej;
2. 3) koszty usuwania i przechowywania pojazdów wynikające z umów zawartych z podmiotem zewnętrznym zawartych w 2017 r.

Ustalając wysokość opłat za holowanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym Rada Powiatu powinna wziąć pod uwagę, że wpływy powinny pokryć rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem zadań powiatu, w tym przede wszystkim treść zawartych umów. Brak jest podstaw aby obciążać właścicieli pojazdów kosztami holowania i przechowywania pojazdów ponad te rzeczywiście poniesione przez powiat. W ten sposób różnica między stawką określoną w uchwale a ceną usługi określoną w umowie stanowi dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższa okoliczność powoduje, że zaskarżona uchwała wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a p.r.d.

Odczytanie treści art. 130a ust. 6a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu mającą rekompensowanie wydatków powiatu na realizację zadań w mawianym zakresie zleconych jednostce zewnętrznej (w związku z koniecznością pokrycia deficytu wynikającego z niemożności wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdów, które nie zostały odebrane przez osoby uprawnione) oznacza wadliwą wykładnię ww. przepisu prawa. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok 2018 w umowach z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r. W realiach tej sprawy powołanie się zatem na przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 przy jednoczesnym odwołaniu się do przesłanki pozaustawowej i zaakceptowanych w umowie kosztów odholowania pojazdów na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r. (M.P. z 2017 r. poz. 772) wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Kwidzyńskiego z 30 października 2017 r., nr XXVI/148/2017, w sprawie ustalenia obowiązujących w 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 814). Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały. W świetle tego, co powiedziano wyżej, argumentacja Sądu pierwszej instancji była nie do zaakceptowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości mimo, że w skardze wskazano jako niezgodne z obowiązującym prawem tylko niektóre postanowienia uchwały, a to z tego względu, że bez zakwestionowanych zapisów w praktyce zaskarżona uchwała byłaby aktem ułomnym i nie mogłaby być wykorzystana.