Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wr 272/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekającą o: 1) uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o uznaniu R. L. za osobę bezrobotną z dniem 10 lutego 2015 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku, 2) odmowie uznania R. L. za osobę bezrobotną z dniem 10 lutego 2015 r. i 3) umorzeniu postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, R.L. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w postaci art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - przez uznanie, że za bezrobotnego może być uznana osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, podczas gdy, wg skarżącego, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że za bezrobotnego może być uznana osoba, która, choć złożyła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale nie uzyskiwała z tej działalności żadnych przychodów, tak jak w przypadku skarżącego.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik skarżącego wnosił o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a które to koszty nie zostały pokryte w całości ani w części. Ponadto złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zostały one oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (bez wskazania miejsca publikacji ustawy).
W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią, obowiązującego od dnia 1 lutego 2011 r. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) cytowanej ustawy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065), bezrobotny oznacza osobę, która nie złożyła wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis - zgłosiła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższa definicja pojęcia bezrobotnego, przyjęta w ustawie o promocji zatrudnienia po jej nowelizacji, obowiązującej od dnia 1 lutego 2011 r., - w kontekście wpisu do ewidencji działalności gospodarczej - nie budziła żadnych wątpliwości, bo wspomniany wyżej przepis nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. W jego świetle, status osoby bezrobotnej został powiązany nie z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej a zatem nie istniała w tym przypadku potrzeba badania, czy działalność taka rzeczywiście jest prowadzona. Na tle brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, także okoliczności posiadania numerów NIP, czy REGON, tudzież opłacania składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie miały znaczenia, albowiem nie stanowiły elementów hipotezy normy prawnej powołanego przepisu.
W ocenie natomiast skarżącego, prawidłowa wykładnia omawianego przepisu prowadziła do wniosku, że za bezrobotnego może być uznana osoba, która, choć złożyła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale nie uzyskiwała z tej działalności żadnych przychodów.
W związku z powyższym przypomnieć wypada, że definicja pojęcia osoby bezrobotnego – w kontekście przesłanki wpisania osoby zainteresowanej do ewidencji działalności gospodarczej – (na co zresztą trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki) podlegała istotnej ewolucji.
Początkowo, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 ze zm.), bezrobotnym była osoba pozostająca bez pracy i zarejestrowana we właściwym urzędzie zatrudnienia, zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, o ile nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Zatem definicja ta wiązała uzyskania z faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej a nie z samym wpisem do ewidencji osób prowadzących tego rodzaju działalność. Następnie jednak, ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnianiu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) wprowadziła nową, bardziej rozbudowaną definicję bezrobotnego. W jej rozumieniu, bezrobotną mogła stać się bowiem osoba nieprowadząca pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegająca ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności. Kolejna zaś ustawa, to jest ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 ze zm.), znacznie zaostrzyła wymagania, dotyczące uzyskania statusu bezrobotnego, gdyż zgodnie z jej treścią, bezrobotnym mogła być osoba która, oprócz spełnienia innych ustawowych przesłanek, nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego.
Powyższe jest o tyle istotne, bo wskazuje że – z woli ustawodawcy – pojęcie bezrobotnego nie może być rozumiane w ujęciu faktycznym czy potocznym czyli, iż bezrobotnym jest osoba, która po prostu nie pracuje, a musi być wykładane, tak jak wynika to z aktualnie obowiązującej definicji ustawowej.
W rozpoznawanej sprawie podstawę do orzekania w przedmiocie przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy po jej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1243). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, w brzmieniu wówczas obowiązującym, bezrobotny oznaczał osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spełniającą dodatkowe kryteria zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-k. Z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) wynikało zaś, że za bezrobotnego uznana mogła być osoba, która - przy spełnieniu innych przesłanek - nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Z kolei od dnia 1 lutego 2011 r., na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz.1725), w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f). – jak wyżej wskazano – omawianej ustawy, bezrobotny to osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu takiego wniosku zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.
W opisanej zatem sytuacji zauważyć należy, że również w odniesieniu do przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawodawca, w różnych okresach obowiązywania tej ustawy, nakazywał i nakazuje rozumieć w określony sposób pojęcie osoby bezrobotnej, to jest poprzez dalsze zaostrzanie przesłanek, warunkujących danej osobie tego rodzaju status.
Wspomniany wyżej przepis obowiązywał w takiej zaś właśnie wersji w dacie orzekania przez organ o statusie skarżącego jako bezrobotnego. Skarżący zarejestrował się bowiem w Powiatowym Urzędzie Pracy we [...] w dniu 10 lutego 2015 r., oświadczając, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W związku z tym zatem, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], został uznany za osobę bezrobotną z dniem 10 lutego 2015 r. (bez prawa do zasiłku). Następnie jednak, w dniu 13 grudnia 2017 r. organ pierwszej instancji pozyskał z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) wydruk, z którego wynikało, że od dnia 1 maja 1994 r. skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej dotyczący firmy - [...]" z siedzibą we [...], ul. [...] lok. [...], ze wskazaną datą rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej od dnia 1 maja 1994 r. oraz brakiem wpisów o zawieszeniu tej działalności.
W tej sytuacji zatem, postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., zostało wznowione postępowanie w sprawie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), które zakończyło się wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekającej o: 1) uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o uznaniu R.L. za osobę bezrobotną z dniem 10 lutego 2015 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku, 2) odmowie uznania R.L. za osobę bezrobotną z dniem 10 lutego 2015 r. i 3) umorzeniu postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 10 lutego 2015 r. istniały bowiem przesłanki do odmowy uznania R.L. za osobę bezrobotną, gdyż był on zarejestrowany jako prowadzący działalność gospodarczą, która nie była zawieszona. Wykreślenie zaś owej działalności już po dokonaniu rejestracji w urzędzie pracy, bo z dniem 15 grudnia 2017 r., nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W tym przypadku zatem, zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż wykładnia art. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia, w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji skarżącego jako bezrobotnego, wykluczała możliwość przyznania statusu bezrobotnego R..L. Dodatkowo też wyjaśnić w tym miejscu wypada, że celem tego rodzaju regulacji prawnej jest wyłączenie z grona bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą, a za takie należy uważać osoby wpisane do ewidencji tej działalności. Cel ten jest przy tym trudny do osiągniecia, gdy bada się faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej a zatem ustawodawca przyjmuje w takim przypadku domniemanie wynikające z treści wpisu do ewidencji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2298/11 i z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1705/18).
Z tych wszystkich zatem względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjna za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze szczególny charakter sprawy.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu orzeknie zaś wojewódzki sąd administracyjny.
----------------------- 6