Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2422/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (powoływanej dalej również jako "PKP") na decyzję Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. nr DO-II.7610.148.2020.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Śląski decyzją z 8 lipca 2020 r. nr NW/IV/77200/124/5/04 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie [...], obręb [...], [...], obejmującego działki: nr [...]/5 o pow. 219 m2, nr [...]/6 o pow. 159 m2, nr [...]/7 o pow. 189 m2, nr [...]/8 o pow. 733 m2, nr [...]/9 o pow. 315 m2, nr [...]/10 o pow. 285 m2, nr [...]/13 o pow. 640 m2, nr [1]/2 o pow. 314 m2, nr [2]/2 o pow. 314 m2, nr [3]/4 o pow. 280 m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [4]/2 o pow. 835 m2, nr [5]/2 o pow. 837 m2, nr [6]/2 o pow. 763 m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [7]/2 o pow. 152 m2, nr [8]/2 o pow. 332 m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., decyzją z 11 września 2020 r. nr DO-II.7610.148.2020.BK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. na powyższą decyzję za niezasadną.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, podstawową przesłanką, która musi być spełniona, aby Wojewoda mógł stwierdzić nabycie prawa użytkowania nieruchomości na rzecz PKP, jest pozostawanie gruntu własnością Skarbu Państwa zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. W niniejszej sprawie, Skarb Państwa nie był właścicielem wymienionych wyżej działek we wskazanych datach. Z treści ksiąg wieczystych nr [...], [...], [...] prowadzonych m.in. dla ww. działek ewidencyjnych nr [...]/5 o pow. 219 m2, nr [...]/6 o pow. 159 m2, nr [...]/7 o pow. 189 m2, nr [...]/8 o pow. 733 m2, nr [...]/9 o pow. 315 m2, nr [...]/10 o pow. 285 m2, nr [...]/13 o pow. 640 m2, nr [4]/2 o pow. 835 m2, nr [5]/2 o pow. 837 m2, nr [6]/2 o pow. 763 m2, nr [7]/2 o pow. 152 m2, nr [8]/2 o pow. 332 m2, nr [1]/2 o pow. 314 m2, nr [2]/2 o pow. 314 m2, nr [3]/4 o pow. 280 m2, wynika bowiem, że Skarb Państwa został ujawniony w dziale II ww. ksiąg wieczystych na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w X. z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I Ns 703/16 o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości.
Zgodnie z treścią ww. postanowienia Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie m.in. działki objęte niniejszym postanowieniem uwłaszczeniowym z dniem 1 stycznia 2006 r. Oznacza to, że brak było podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości przez PKP w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r. poz. 292 ze zm.).
W ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ II instancji przyjął w tej sytuacji, że kwestia pozostawania przedmiotowego gruntu w posiadaniu PKP według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. w realiach niniejszej sprawy pozostaje bez znaczenia, skoro sporne działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani na dzień 5 grudnia 1990 r., ani na dzień 27 października 2000 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. i bezzasadne przyjęcie, że PKP S.A. nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo tego że organ naruszył art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a także art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; naruszenie polegało na nieuzasadnionym ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, pomimo tego, że takie ograniczenie nie wynika wprost z przepisu ustawy i przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę;
- 3. "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo tego, że organ naruszył art. 61 § 1-2 K.p.a. przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie na podstawie art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r., chociaż zaszły okoliczności wypełniające wyżej wymienioną podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W skardze kasacyjnej podkreślono, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zostały wydane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania organy nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy ani nie dokonały właściwej oceny spełniania jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Rozstrzygnięcie oparto na błędnym założeniu, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości 5 grudnia 1990 r. ani 27 października 2000 r.
Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do gruntu (czemu wnosząca skargę kasacyjną zaprzecza), to realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności gruntu będącego elementem infrastruktury kolejowej z dniem 1 czerwca 2003 r. na rzecz Skarbu Państwa, jak też stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach na rzecz skarżącej z dniem 1 czerwca 2003 r., na podstawie art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania PKP.
Nie ulega wątpliwości, że warunki o jakich mowa w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregoś z elementów powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego Przesłanki te muszą być spełnione na 5 grudnia 1990 r. a skutek rzeczowy następuje z mocy prawa na 27 października 2000 r., co także wynika z art. 34 ust. 1 ustawy. Aby zatem PKP mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania grunt musi stanowić własność Skarbu Państwa, a przedmiotowa nieruchomość na dzień 5 grudnia 1990 r. własnością Skarbu Państwa nie była. Nie była także własnością Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie ustawy o komercjalizacji. Nie zostało zakwestionowane przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie, że własność działek, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 2006 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w X. z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I Ns 703/16.
Własność działek, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], Skarb Państwa nabył z dniem 10 lipca 2006 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w X. z 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I Ns 1186/11 (działki nr [4]/2 i nr [5]/2) oraz z dniem 20 stycznia 2012 r. na podstawie postanowienia tego Sądu z 10 lipca 2012 r. sygn. akt I Ns 1109/11 (działka nr [6]/2). Z kolei, własność działek, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], Skarb Państwa nabył z dniem 11 lipca 2006 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w X. z 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I Ns 1089/11 (działka nr [7]/2) oraz z dniem 1 stycznia 2007 r. na podstawie postanowienia tego Sądu z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I Ns 1091/11 (działka nr [8]/2). Dopiero z ww. datami Skarb Państwa stał się zatem właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r., co uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku PKP SA. Wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 powiązanych z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. w wyniku orzekania przez organy w oparciu o niewystarczającą dokumentację. Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła o jaką dokładnie dokumentację chodzi. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżąca kasacyjnie spółka wprawdzie zanegowała zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenie organu dotyczące nieprzysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, to jednak nie poparła swojego stanowiska żadnymi dowodami ani nie odniosła się do zgromadzonych w sprawie dokumentów. Skarżąca ogólnikowo jedynie stwierdziła, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem.
W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej są gołosłowne, nie mające oparcia w aktach sprawy. Tym samym nie spełniła wymogu wynikającego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. O skuteczności tej podstawy kasacyjnej nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
W odniesieniu do ostatniego zarzutu dotyczącego braku wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r., należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie był wniosek PKP złożony w oparciu o art. 34 ww. ustawy. Organy orzekające w sprawie były związane treścią wniosku i w tym też zakresie został on rozpoznany. Regulacja art. 37a ust. 1 i 2 ustawy nie pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem i organ nie miał podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie, czy też inicjowania odrębnego postępowania w tym względzie z urzędu. Dlatego też zarzut ten uznać należało za nietrafny, w tym zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie.
Ponadto należy wytknąć, że sposób sformułowania zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wadliwy. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.