Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/08, po rozpatrzeniu skargi J. G. C. i M. G. C. na decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia [...] maja 1994 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku złożonego przez J. G. C. i M. G. C., umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu na rzecz wnioskodawców w częściach po 3/16 prawa własności nieruchomości p.gr.l.kat. [...] Lwh [...] o powierzchni 10 a 25 m2, położonej w Z. na Polanie [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że w piśmie z dnia [...] maja 1991 r. M. G. C. i J. G. C. zażądali zwrotu dz. ewd. [...] i [...] obręb [...] o powierzchni13 a 64 m2 położonych w Z. na Polanie [...]. Orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1965 r. nr [...] hipoteczni właściciele gruntów wchodzących w skład Polany [...] zostali wywłaszczeni z prawa własności wskazanych nieruchomości. Wnioskodawcy są spadkobiercami - każdy z nich w 3/16 części – S. G. R., który był jednym z właścicieli gruntu, wchodzącego w skład Polany [...].
Teren Polany [...] w Z. - o łącznej powierzchni 14 ha 85 a 37 m2 - po przejęciu go przez Skarb Państwa od poprzednich właścicieli, decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] wydaną przez Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. został przekazany odpłatnie na czas nieokreślony w użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu - [...] w Z. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie gospodarki gruntami Skarbu Państwa, będąca następcą prawnym Przedsiębiorstwa Państwowego [...] - Spółka Akcyjna [...] uzyskała prawo użytkowania wieczystego na tym terenie z mocy prawa, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.).
Wobec tego, że grunty Polany [...] stanowiące własność Skarbu Państwa przekazane zostały Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] w użytkowanie, wskutek czego w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie tej jednostki, nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Spółkę Akcyjną [...] nastąpiło z mocy prawa z tym dniem. Organ l instancji wskazał, że w świetle uchwał Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93 i z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93, fakt nabycia przez Spółkę Akcyjną [...] prawa użytkowania wieczystego wskazanych nieruchomości ma istotne znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy zwrotu gruntów na Polanie [...] na rzecz poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, bowiem nieruchomość stanowiąca przedmiot roszczeń o zwrot nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Dlatego też organ l instancji nie stwierdziwszy podstaw do uznania zasadności żądania następców prawnych odnośnie zwrotu nieruchomości umorzył postępowanie administracyjne.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. G. C. i J. G. C. wnieśli odwołanie. W jego uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] maja 1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz państwa nieruchomości niezbędnych na cele realizacji [...] na Polanie [...] w Z. Decyzją tą objęto również p.g.l.kat [...] z l.w.h. [...] gm. kat. Z. o obszarze 10 a 25 m2. Właścicielem tej nieruchomości był S. G. R., który zmarł, zaś skarżący są spadkobiercami zmarłego właściciela wywłaszczonego gruntu, przysługuje im zatem skuteczne roszczenie o zwrot tej części nieruchomości.
W ocenie skarżących do dnia dzisiejszego na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skarżący podali również, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że [...] Spółka Akcyjna jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa Państwowego [...]. Akta sprawy nie zawierają także odpisu z księgi wieczystej potwierdzającego okoliczność przysługiwania Spółce Akcyjnej [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda N. decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podał, że okolicznością w pełni uzasadniającą umorzenie, na zasadzie art. 105 § 1 kpa, postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest fakt, że sporna nieruchomość nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy.
W tej zaś sytuacji nie można dokonywać oceny jej zbędności warunkującej jej ewentualny zwrot. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została bowiem przekazana w użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] "[...]" w Z. decyzją Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...]. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy z wyłączeniem gruntów PFZ, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 5 grudnia 1990 r.) w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa - stały się z tym dniem przedmiotem użytkowanie wieczystego. Tak więc - stosownie do treści cytowanego przepisu - nabycie prawa wieczystego użytkowania przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", którego następcą prawnym jest jednoosobowa Spółka Skarbu Państwa pod nazwą "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. nastąpiło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Wojewoda Nowosądecki ustosunkowując się do zarzutu zawartego w odwołaniu, a mianowicie nieudokumentowania kwestii posiadania przez Spółkę Akcyjną "[...]" osobowości prawnej, stwierdził, że problem ten rozstrzyga uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1992 r. sygn. akt.
III CZP 49/92. We wskazanej uchwale przyjęto, że "jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298, ze zm.), jest państwową osoba prawną w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ II instancji wskazał zarazem, że "[...]" Spółka Akcyjna jest wpisana do Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla Miasta [...], pod numerem [...].
Skargę na decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 1994 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli J. G. C. i M. G. C. Skarżący zarzucili, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego nie znajduje oparcia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący domagali się bowiem merytorycznego rozpoznania sprawy, natomiast brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Skarżący zaznaczyli, że w księdze wieczystej nieruchomości brak jest wpisu o ustanowieniu użytkowania wieczystego i chociaż nastąpiło ono z mocy samego prawa, to jednak wojewoda winien był potwierdzić ten fakt decyzją o charakterze deklaratoryjnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Nowosądecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadność wniesionej skargi wynika z faktu, że organy administracji publicznej wydając zaskarżoną, jak również poprzedzającą ją decyzję, naruszyły prawo materialne oraz przepisy postępowania, co prowadzi do konieczności uznania podjętych rozstrzygnięć za niezgodne z prawem. Sąd powołał treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.) i wyjaśnił, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpić może jej poprzedni właściciel lub w razie jego śmierci sądownie ustalony spadkobierca lub spadkobiercy.
Sąd powołał się na ugruntowany pogląd zawarty w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości muszą wystąpić łącznie wszystkie osoby (podmioty), którym takie roszczenie przysługuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 1987 r. sygn. akt IV SA 642/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 19; Tadeusz Woś - Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, str. 228-229, Lexis Nexis Wydanie 3, Warszawa 2007). Spełnienie tego warunku jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania w takiej sprawie. Dlatego też należy uznać, że wszystkie te osoby są stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i powinny mieć możliwość wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu. Przeprowadzenie zatem postępowania i załatwienie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez udziału wszystkich osób, którym przysługuje roszczenie o zwrot i które w związku z tym mogą wystąpić do organu z takim żądaniem, oznacza, że organ naruszył w ten sposób przepis prawa materialnego, czyli art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dlatego też Sąd I instancji uznał, że jeżeli wskutek dziedziczenia po właścicielu, który został wywłaszczony, uprawnionym do spadku jest więcej niż jedna osoba, wówczas niezbędna jest zgoda wszystkich spadkobierców do zgłoszenia żądania zwrotu nieruchomości. Dopiero tak wyrażone żądanie oznacza, że po stronie wnioskodawców istnieje prawidłowa legitymacja czynna. W braku zaś takiej zgody możliwe jest natomiast uzyskanie orzeczenia sądowego zastępującego oświadczenie woli spadkobierców niewyrażających zgody na zwrot nieruchomości. W przedmiotowej sprawie z żądaniem zwrotu po 3/16 części opisanej powyżej nieruchomości wystąpili J. G. C. i M. G. C., będący spadkobiercami S. G. R. Z postanowienia Sądu Powiatowego w Z. z dnia [...] listopada 1964 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu praw do spadku wynika, że spadek po zmarłym S. G. R. nabyli na mocy ustawy: żona spadkodawcy M. G. R. w 2/8 części oraz dzieci spadkodawcy: Z. G. R. oraz H. G. R. w częściach równych - po 3/8.
Z kolei postanowienie Sądu Powiatowego w Z. z dnia [...] stycznia 1969 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłej H. G. R. potwierdza, że spadkobiercami po wymienionej spadkodawczyni są J. G. C. i M. G.C., dziedziczący w równych udziałach - po połowie. Biorąc pod uwagę wskazane ustalenia, Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie został złożony przez wszystkich spadkobierców właściciela wywłaszczonego gruntu. Niezbędne było bowiem zgłoszenie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również przez pozostałe osoby, którym przysługuje roszczenie o zwrot, a więc przez wszystkich spadkobierców S. G. R. W oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organy orzekające w toku postępowania administracyjnego należy przyjąć, że wniosku takiego nie złożyły osoby, którym przysługują prawa do pozostałej części nieruchomości, tj. udziały w wysokości 10/16 części.
Brak ten nie uzasadnia jednakże w ocenie Sądu Wojewódzkiego możliwości umorzenia postępowania w sprawie. Sąd ten podkreślił, że przesłanki takiego formalnego rozstrzygnięcia sprawy zostały ściśle uregulowane w art. 105 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu I instancji analiza niniejszej sprawy wyklucza wystąpienie sytuacji pozwalającej na umorzenie postępowania. Decyzją Naczelnika Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] czerwca 1979 r. przekazano Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] "[...]" w Z. odpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony teren będący własnością państwową, a składający się m.in. z działek nr [...],[...] oraz [...] w obrębie [...]. Wobec dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, a będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.
Zarazem jednak przekształcenie to nie mogło naruszać praw osób trzecich. Stosownie zaś do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest wyłączone, gdy trwale rozporządzono przedmiotem wywłaszczenia na rzecz osoby trzeciej na podstawie umowy sprzedaży lub oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i osoba nabywcy została ujawniona w księdze wieczystej. Wystąpienie takiej sytuacji stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej w przedmiocie zgłoszonego żądania zwrotu. Taki stan rzeczy nie uprawnia natomiast organu - z analogicznych względów, jak wspomniane powyżej - do wydania decyzji umarzającej postępowanie.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że fakt, że nieruchomość wnioskowana do zwrotu została oddana w użytkowanie wieczyste, nie oznacza, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wprost przeciwnie, postępowanie powinno być nadał prowadzone w celu jego merytorycznego zakończenia, tj. wydania decyzji negatywnej (o odmowie zwrotu) w przypadku stwierdzenia przesłanek negatywnych określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest oczywistym, że utrata władztwa nad nieruchomością, będąca skutkiem przeniesienia prawa własności przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie, na osobę trzecią jest równoznaczna z niemożnością uwzględnienia żądania jej zwrotu. Jednakże odnośnie obciążenia nieruchomości w postaci ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązkiem spoczywającym na właściwym organie jest podjęcie działań mających na celu odzyskanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, o której zwrot starają się strony postępowania.
Nie do zaakceptowania byłoby bowiem w ocenie Sądu stanowisko, że jakakolwiek utrata władania nieruchomością stanowi przeszkodę w uwzględnieniu żądania zwrotu nieruchomości. Odnosząc powyższą tezę do kwestii istniejącego na wywłaszczonym gruncie obciążenia w postaci użytkowania wieczystego przysługującego "[...]" Spółka Akcyjna Sąd i instancji przyjął, że obowiązkiem organu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych mu środków prawnych w celu usunięcia tej przeszkody prawnej. W analizowanym przypadku nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa i zostało potwierdzone decyzją administracyjną.
Należy mieć przy tym na uwadze, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną inną niż Skarb Państwa nie może następować z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości, wywodzonego z treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie tej treści - jako przeszkoda prawna - wyklucza bowiem wystąpienie z mocy prawa skutku w postaci przekształcenia się zarządu w użytkowanie wieczyste. Takie stanowisko jest uprawnione w świetle art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zakazującego przeznaczania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W takim wypadku podmiot wywłaszczający jest zobowiązany przed dokonaniem zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości zwrócić się do uprawnionego podmiotu z zapytaniem, czy jest on zainteresowany jej odzyskaniem.
Tym samym dopiero niewyrażenie takiej woli umożliwia przeznaczenie nieruchomości na inny cel. Powyższy wymóg obciąża organ bezterminowo oraz bezwzględnie. Do przedstawionej powyżej sytuacji odnosi się, zdaniem Sądu I instancji, pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym (wyrok Sądu Najwyższego z 8 lutego 1996 r. sygn. akt III ARN 65/95, OSNAPiUS 1996, nr 16, poz. 219, wyrok NSA-OZ w Krakowie z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 1787/96, niepubl.). Zgodnie z nim wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej (lub innej) osoby prawnej, nie staje się dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości byłemu właścicielowi (jego spadkobiercy). Istotny jest przy tym nie moment wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz data zaistnienia materialnoprawnych przesłanek jej zwrotu.
Oznacza to, że również złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r. wyłącza dopuszczalność uwłaszczenia nią określonych podmiotów. Nawiązując do wskazanego powyżej naruszenia prawa materialnego w postaci prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o wniosek złożony jedynie przez część osób, którym takie roszczenie służy, stwierdzić należy, że wada ta stanowi jednocześnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wymóg zapewnienia możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przez osoby, którym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, akcentowany jest również w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1987 r. sygn. akt IV SA 642/87, ONSA 1988/1/19). Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 10 kpa organy administracji publicznej nie zapewniły stronom, których udział w sprawie był niezbędny, udziału w prowadzonym postępowaniu.
Sytuacja zaś, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa - stanowi uchybienie dające podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Sąd I instancji uznał, że powyżej stwierdzone wadliwości powinny zostać usunięte w toku ponownie prowadzonego postępowania.
Wobec wskazanych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 kpa oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy w związku z art. 105 § 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2009 r. wniósł Wojewoda Małopolski. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:
- - art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, przez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo ziszczenia się negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikających z braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa czy gminę wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), tj. ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, ma obowiązek zawiesić postępowanie dla wykorzystania wszelkich dostępnych środków prawnych w celu usunięcia przeszkody prawnej polegającej na utracie władztwa nad nieruchomością w wyniku ustanowienia użytkowania wieczystego i tym samym celem podjęcia zawieszonego postępowania,
- - naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niejednoznaczne określenie i rozdzielenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia od wytycznych co do dalszego postępowania, co nie pozwala na ustalenie, na których przepisach oparł się sąd dokonując oceny wydanego w dniu 31 maja 1994 r. rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a które wskazania stanowią wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, a także wyjaśnienia w tym kontekście powołanej kwestii wykorzystania wszelkich dostępnych środków prawnych w celu usunięcia przeszkody prawnej w postaci istniejącego prawa użytkowania wieczystego, co skutkuje brakiem możliwości oceny wyroku.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1233/08 w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania J. G. C. i M. G. C. wnieśli o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył ani art. 145 § 1 lit. c, ani art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie mogą być uznane za samodzielną czy samoistną podstawę kasacyjną, ponieważ powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, trzeba jednocześnie wskazać, jakie naruszenia prawa Sąd stwierdził i mimo to zaskarżonego aktu nie uchylił (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I FSK 852/05, LEX nr 267203). Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie jednak nie wystąpiła, ponieważ Sąd I instancji stwierdzając w wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ orzekający zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego (art. 10 i 105 kpa), które mogło mieć wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżona decyzję oraz decyzje organu I instancji.
W uzasadnieniu zaś wydanego wyroku Sąd I instancji szczegółowo i precyzyjnie (szczególnie w zakresie zarzutu naruszenia art. 105 kpa) wyjaśnił, na czyn polegały wskazane przez Sąd naruszenia organów obu instancji oraz dlaczego mogły one wpływać na sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Niezasadny jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które ma istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Sąd I instancji powołując się na art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zarzucił organom orzekającym naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd, po dokonaniu analizy akt administracyjnych sprawy uwłaszczenia oraz zwrotu spornej nieruchomości, wskazał, że obowiązkiem spoczywającym na właściwym organie jest podjęcie działań mających na celu odzyskanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, o której zwrot starają się strony postępowania. Sąd I instancji nie sformułował zalecenia zawieszenia postępowania zwrotowego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wskazał jedynie na konieczność wzięcia pod uwagę przez organ orzekający ponownie w przedmiotowej sprawie, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną inną niż Skarb Państwa nie może następować z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości, wywodzonego z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.), a wcześniej z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po dniu 5 grudnia 1990 r. (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w której wniosek o zwrot został złożony w dniu [...] maja 1991 r. zaś decyzja uwłaszczeniowa jest z późniejszej daty, czyli z dnia [...] sierpnia 1994 r., zatem została wydana w czasie, kiedy wniosek o zwrot nieruchomości nie był jeszcze rozpatrzony) wyłącza dopuszczalność uwłaszczenia nią określonych podmiotów.
Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 7-9 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nadto organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają również obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Te podstawowe zasady postępowania administracyjnego obowiązują organ administracji publicznej orzekający w sprawie, ponieważ wraz z pozostałymi zasadami prowadzenia postępowania dają one gwarancję prawidłowości stosowania prawa przez organy administracji publicznej.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Skarżący stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji cytowanego przepisu stwierdził, że Sąd ten naruszył powołany przepis poprzez niejednoznaczne określenie i rozdzielenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia od wytycznych co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 105 kpa, art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Nadto ustawodawca nie wskazał jaką formę przyjąć mają wskazania, o których stanowi art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z zasady wskazania co do dalszego postępowania, stanowiące konsekwencję zaprezentowanej w uzasadnianiu wyroku oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi publicznej, zamieszcza się zbiorczo w końcowej części uzasadnienia wyroku. Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą być one wplecione w treść całości rozważań Sądu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia.
Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku sprawy objętej skargą kasacyjną spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec tego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za nieuzasadniony.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 1994 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] maja 1994 r. odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.