Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 44/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K.B. na bezczynność komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [..] M.K. w przedmiocie informacji publicznej; zobowiązał Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [..] M.K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2012 r. oraz stwierdził, że bezczynność Komornika Sądowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 28 grudnia 2012 r., przesłanym faksem do kancelarii komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [..] – M.K., K.B. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby otrzymanych do wykonania orzeczeń sądowych, o roszczenia pieniężne i niepieniężne, o zabezpieczenie roszczeń oraz innych tytułów do wykonania wydanych na podstawie odrębnych przepisów, a także liczby sporządzonych protokołów stanu faktycznego przed wszczęciem procesu sądowego lub przed wydaniem orzeczenia na zarządzenie sądu lub prokuratora, ze wskazaniem w jaki sposób i z jakim efektem orzeczenia te zostały załatwione, jak również podania, na jakim etapie są niezałatwione orzeczenia, w tym wyodrębnienie spraw, które są spoza właściwości Sądu Rejonowego w [..] z zaznaczeniem, we wszystkich przywołanych wyżej sprawach, sygnatur akt sądowych i komorniczych.
Ponadto wnioskodawca wniósł o podanie powyższych informacji z uwzględnieniem okresów od 3 lipca do 14 sierpnia 2012 r.; od 16 sierpnia do 14 września 2012 r.; od 17 września do 19 października 2012 r. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał przepis art. 6 ust. 3 lit. d) i e) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W skardze na bezczynność komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [..], zawartej w piśmie z dnia 25 stycznia 2013 r., K.B. wniósł o zobowiązanie wymienionego komornika do załatwienia wniosku z dnia 28 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pomimo upływu 14-dniowego terminu, organ nie udzielił żądanej informacji publicznej i nie poinformował, że żądana informacja zostanie udzielona w innym terminie. Podniósł, że stosownie do dyspozycji zawartej w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek, następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a na podstawie art. 13 ust. 1 tej ustawy informacja ta jest udostępniana bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkami określonymi w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.
W odpowiedzi na skargę komornik sądowy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że do udzielenia informacji stanowiącej tajemnicę zawodową, organ egzekucyjny uprawniony jest jedynie w odpowiedzi na wezwanie Sądu bądź Prokuratora, który na podstawie art. 180 § 1 Kodeksu postępowania karnego, może wydać postanowienie o zwolnieniu z tajemnicy zawodowej. Dodał, że komornik udziela stosownych informacji także na żądanie wierzyciela, którego roszczenie stwierdzone jest tytułem wykonawczym lub tytułem egzekucyjnym. Ponadto podniósł, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, organ egzekucyjny, który prowadzi egzekucję lub który jest właściwy do jej prowadzenia, udziela wierzycielowi informacji, czy przeciwko dłużnikowi prowadzone jest przez ten organ egzekucyjny postępowanie egzekucyjne, a jeżeli tak, powiadamia go o stosowanych sposobach egzekucji oraz o wysokości wyegzekwowanych roszczeń, a także o aktualnym stanie sprawy (art. 760¹ k.p.c.).
Podkreślił, że przekazanie informacji dotyczących oznaczenia konkretnych sygnatur komorniczych oraz przyporządkowanych do nich sygnatur sądowych wraz z informacjami dotyczącymi tego, na jakim etapie jest postępowanie i innych żądanych informacji, osobom nieupoważnionym lub postronnym narazić może na skargi stron na czynności komornika. Informacje nie podlegające tajemnicy zawodowej m.in. sprawozdanie statystyczne półroczne lub roczne, umieszczone jest natomiast na stronie internetowej Krajowej Rady Komorniczej oraz właściwej Izby Komorniczej. Odnosząc się do zarzutu braku odpowiedzi na wniosek przesłany drogą telefoniczną (fax) wskazał, że w związku z niemożnością odczytania otrzymanego pisma, wniosek nie został zarejestrowany w kancelarii tegoż komornika.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
W ocenie Sąd I instancji, sprawa z wniosku K.B. powinna była być rozpoznana na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u. d. i p., na która zresztą wnioskodawca się powołał. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno jej zakres podmiotowy (wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku- art. 4 ust.
- 1) i przedmiotowy (art. 1 ust.
W świetle przepisu art. 4 ust. 1 tej ustawy, według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Sąd podkreślił, że komornik jest władzą publiczną i z tej racji obowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, co potwierdza stosowne orzecznictwo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II SO/Kr 23/10, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2004 r. o sygn. akt SK 26/03, OTK-A 2004/1/3) oraz przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 3a i art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 231, poz. 1376 z późn. zm.), zgodnie z którymi komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym i wykonuje czynności na własny rachunek oraz prowadzi kancelarię komorniczą.
Następnie Sąd I instancji wskazał, iż z przywołanych przepisów wynika, że komornik sądowy ma status funkcjonariusza publicznego, a także jest organem władzy publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, co niewątpliwie pozwala umieścić go w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania posiadanej informacji publicznej, o ile oczywiście informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca ma walor informacji publicznej. Podstawowym zadaniem komornika jest wykonywanie orzeczeń sądowych i innych tytułów egzekucyjnych w sprawach o roszczenia pieniężne i niepieniężne oraz dokonywanie zabezpieczenia tych roszczeń. Egzekucja sądowa w sprawach cywilnych jest aktem władzy publicznej, ściśle powiązanym z prawem do sądu, a więc prawem do realizacji wyroku sądowego (art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji). Komornikowi w zakresie czynności egzekucyjnych przysługują uprawnienia do władczego kształtowania sytuacji innych podmiotów.
Zgodnie z art. 758 Kodeksu postępowania cywilnego komornik jest szczególnego rodzaju organem egzekucyjnym wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób, jak i wobec innych instytucji publicznych (por. E. Wengerek, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne, Warszawa 1998, s. 74). Został on upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej. (art. 761 i art. 765 k.p.c.). Zarówno art. 758 k.p.c., jak i art. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji podkreślają organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, a więc z konstytucyjnie wyodrębnioną postacią władzy publicznej. Komornicy działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę. Nie są też organem władzy sądowniczej z uwagi na odmienność funkcji, nie polegającej na wymierzaniu sprawiedliwości - art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Symbolicznym wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa (art. 4 ustawy o komornikach i egzekucji). Komornika i strony postępowania egzekucyjnego (wierzyciela i dłużnika) nie łączy stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny.
Sąd podkreślił również, że działalność komornika mieści się w sferze działania Państwa określanej jako imperium. W zakresie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdą się zatem tylko te informacje, które dotyczą pełnienia funkcji publicznej przez komornika sądowego. Prowadzenie działalności na własny rachunek oznacza, że istnieje sfera działalności komornika niezwiązana z funkcją publiczną funkcjonariusza, poza zakresem czynności wykonywanych w ramach władztwa publicznego, gdzie komornik występuje jako równoprawny podmiot obrotu gospodarczego, czy strona stosunków cywilnoprawnych (np. koszt prowadzenia i wyposażenia kancelarii, jak również osiągane dochody), bowiem wykonuje on czynności w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek w celach zarobkowych.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 omawianej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u. d. i p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art.
- 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u. d. i p.).
Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności przykładowo wymienionych w art. 6 tej ustawy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa on przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Zdaniem Sądu, żądania wymienione we wniosku skarżącego mogą zostać zakwalifikowane do dwóch kategorii spraw spośród wymienionych w sposób przykładowy w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., tj. do informacji o przedmiocie działalności podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz informacji wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), jak również do informacji o stanie spraw przyjmowanych przez te podmioty (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d-f).
Sąd wyjaśnił także, iż prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u. d. i p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Z kolei stosownie do ust. 3 tego przepisu nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.
Zatem, w ocenie Sądu, jeżeli żądana informacja stanowi informację publiczną to organ powinien ją udostępnić w formie i w sposób wskazany we wniosku. Natomiast jeżeli w ocenie organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej, a więc w formie decyzji.
Sąd I instancji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w [..] nie udzielił odpowiedzi na wniosek K.B. z dnia 28 grudnia 2012 r. ani nie wydał decyzji. W związku z tym Sąd stwierdził, że Komornik dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w [..] M.K., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 58 § 1 pkt. 1 w związku z art. 1 i art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nie odrzucenie na tej podstawie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej - przez przyjęcie, że działanie komornika sadowego należy do zakresu działania administracji publicznej i że komornik sądowy na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie udzielenia lub odmowy udzielenia informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, podczas gdy komornik sądowy zgodnie z art. 758 k.p.c. i art. 759 § 1 k.p.c. oraz art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji jest organem egzekucji cywilnej działającym przy sądzie rejonowym i wykonującym czynności egzekucji wyłącznie w sprawach egzekucji cywilnej, a więc organem władzy sądowniczej wyłącznie właściwym w zakresie egzekucji cywilnej, w związku z czym komornik sądowy w tym zakresie na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. oraz art. 767 § 1 k.p.c. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji jako organ egzekucji cywilnej podlega wyłącznie kontroli sądu cywilnego i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa, również w zakresie skarg na bezczynność czy zaniechanie dokonania czynności na podstawie art. 767 § 1 zd. drugie k.p.c. i art. 3 ust. 2 i ust. 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, a ponadto żaden przepis prawa materialnego lub procesowego oraz żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają szczególnej normy kompetencyjnej uprawniającej komornika sądowego do wydawania indywidualnych, jednostronnych, władczych i zaopatrzonych w przymus państwowy aktów administracyjnych w postaci decyzji administracyjnych, jak błędnie przyjął to i ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku;
2) art. 1 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. w związku z art. 10 Konstytucji i w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię – przez przyjęcie, że mimo konstytucyjnego trójpodziału władzy i wywodzonej z niej zasady autonomii prawa cywilnego i administracyjnego, komornik sądowy jako organ wykonawczy władzy sądowniczej i podlegający kontroli władzy sądowniczej, stanowi jednocześnie na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ administracji publicznej uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych i na tej podstawie jako organ administracji publicznej podlega również kontroli przez sąd administracyjny na podstawie art. 1 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a., choć w zakresie swojej działalności komornik sądowy jako organ wykonawczy władzy sądowniczej podlega kontroli wyłącznie sądu i prezesa sądu rejonowego, przy którym działa, a to na podstawie cyt. wyżej art. art. 758 k.p.c. i art. 759 § 1 i § 2 k.p.c. oraz art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, również w zakresie skarg na bezczynność czy zniechanie dokonania czynności na podstawie art. 767 § 1 zd. drugie k.p.c. i art. 3 ust. 2 i ust. 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, zaś w zakresie czynności nie zastrzeżonych do kompetencji sądu i prezesa sądu rejonowego – Ministrowi Sprawiedliwości na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji i samorządowi komorniczemu na podstawie art. 65 ust. 1 i ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji;
3) art. 37a i art. 69 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie określenia szczegółowych przepisów o biurowości i ewidencji operacji finansowych kancelarii komorniczych (Dz. U. Nr 266, poz. 2242) - przez ich niezastosowanie – przez przyjęcie, że komornik jako organ egzekucji sądowej prowadzi akta administracyjne, których nie przekazał Sądowi, mimo wpływu skargi, w ustawowym terminie, a żadne z wymienionych w tych przepisach akta nie stanowią akt administracyjnych, lecz akta wymienione przez Ministra Sprawiedliwości dla prowadzenia spraw z zakresu egzekucji sądowej zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji komornika jako organu władzy sądowniczej podległego kontroli i nadzorowi sądu powszechnego;
Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w zw. z art. 21 pkt. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 21 § 1 i art. 22 § 1 pkt. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych - przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie - przez przyjęcie, że sam fakt nadania komornikowi sądowemu przymiotu funkcjonariusza publicznego jest wystarczającym kryterium do uznania komornika sądowego za organ administracji publicznej uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych i podlegający na tej podstawie kognicji sądu administracyjnego, choć zgodnie z art. 1 art. 2 ust. 1 i art. 3 ukos, komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, wykonującym czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych, który przy swych wykonywaniu czynności podlega orzeczeniom sądu (cywilnego) i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa, co oznacza że jednocześnie nie może podlegać orzeczeniom sądu administracyjnego oraz prezesowi sądu administracyjnego, przy którym działa oraz być jednocześnie uprawnionym do wydawania aktów w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, czyli decyzji administracyjnych podlegających kognicji administracyjnoprawnej i przez to działać w dwóch różnych sferach działania - raz jako organ władzy sądowniczej podległy kognicji władzy sądowniczej, raz zaś jako organ władzy administracyjnej (wykonawczej) podległy kognicji administracyjnej i sądu administracyjnego, do czego zaś uprawniony jest prezes sądu, przy którym działa komornik na podstawie art. 22 § 1 pkt. 3 PUSP, który sprawuje nadzór nad działalnością komornika i dla którego ta szczególna norma kompetencyjna przewiduje możliwość działania w sferze czynności i aktów pozasądowych, zaś dla komornika takiej szczególnej normy kompetencyjnej po prostu brak i nie może jej zastępować lub kreować sam fakt nadania komornikowi przymiotu funkcjonariusza publicznego, gdyż jest to jedynie cecha normatywna skutkująca większym zakresem ochrony prawnej przy wykonywaniu przez komornika powierzonych mu ustawami zadań z zakresu egzekucji cywilnej;
2) art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 10 Konstytucji i 1 i art. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz art. 21 § 1 w zw. z art. 22 § 1 pkt. 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych - przez ich niezastosowanie - przez przyjęcie że to komornik - mimo że nie jest on organem administracji publicznej ani też organem administracji sądowej - zobowiązany jest do udzielania informacji publicznych, a nie Prezes Sądu, przy którym działa komornik (lub Prezes Sądu Okręgowego albo Prezes Sądu Apelacyjnego, którym komornik składa coroczne sprawozdanie statystyczne z prowadzonej działalności w ramach czynności nadzoru na podstawie art. 66 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji), a niewątpliwie Prezes Sądu Rejonowego, Okręgowego lub Apelacyjnego jest organem administracji sądowej w zakresie nie związanym z orzekaniem na podstawie art. 22 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych we wszystkich sprawach administracyjnych sądu i podległych mu organów władzy sądowej i jednostek organizacyjnych oraz na podstawie art. 22 § 1 pkt. 3 pełni inne czynności przewidziane w odrębnych przepisach i na podstawie tej szczególnej normy kompetencyjnej jest uprawniony m.in. do wydawania decyzji administracyjnych;
3) art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit c i art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 66 i art. 64 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji przez ich niezastosowanie - przez przyjęcie, że strona we wniosku o udostępnienie informacji publicznej może żądać udzielenia jej większego zakresu informacji publicznych objętych takim wnioskiem niż organ nadzoru w ramach corocznej kontroli sprawowanej na podstawie rocznego sprawozdania statystycznego, które obejmuje wszystkie dane mieszczące się w ustawowej definicji informacji publicznej oraz że wniosek strony w tym zakresie może dotyczyć dowolnie wybranych okresów działalności i obszarów aktywności organu władzy publicznej w danym okresie statystycznym (przez co może znacznie dezorganizować prawidłowe funkcjonowanie danego organu), a nie oznaczonych i objętym rocznym sprawozdaniem statystycznym kolejnych i następujących po sobie okresów w ujęciu miesięcznym i rocznym, choć na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji ustawodawca uznał, że do należytego sprawowania przez Ministra Sprawiedliwości nadzoru zwierzchniego nad działalnością komorników wystarczające będzie przekazanie danych opisowych, liczbowych i statystycznych zawartych w rocznym sprawozdaniu statystycznym komornika sporządzanym na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie zakresu rocznego sprawozdania z działalności komornika sądowego, którego zakres oraz dane wskazywane w tym sprawozdaniu powinny stworzyć odpowiednie warunki do oceny stanu egzekucji w obszarze właściwości sądu apelacyjnego, w szczególności pod kątem sprawności i skuteczności egzekucji oraz występujących tendencji w zakresie ruchu spraw egzekucyjnych w sprawach nie związanych z orzekaniem i w sprawach podległych mu organów władzy sądowej i jednostek organizacyjnych;
4) art. 7 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 66 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji - przez ich niezastosowanie - przez przyjęcie, że komornik zobowiązany był do udostępnienia stronie informacji publicznych wskazanych we wniosku, mimo że zostały one podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej samorządu komorniczego w formie opublikowania całego rocznego sprawozdania statystycznego z działalności komornika, które zawiera nie tylko dane o sprawach wskazanych we wniosku strony, ale dane o wszystkich innych sprawach prowadzonych w ciągu danego roku przez komornika na podstawie art. 66 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a., względnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi K.B., lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwana dalej u.i.d.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Dokonując analizy stanu sprawy w świetle czynionych zarzutów kasacyjnych, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy).
Ustalając w rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest odwołanie się do treści art. 1 ww. ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, w myśl którego komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym, działającym przy sądzie rejonowym. Jest niewątpliwe, że funkcje wykonywane przez komornika są funkcjami władczymi.
Brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że zakresem podmiotowym stosowania ustawy objęte są podmioty wykonujące zadania publiczne. To, że komornik sądowy jest organem wykonawczym władzy sądowniczej podlegającej kontroli tej władzy, co wynika z art. 758 i art. 759 § 1 k.p.c. oraz art. 2 ust. 1-3 a także art. 3 z dnia 27 sierpnia 1997 r. ustawy i o komornikach sądowych i egzekucji, w żaden sposób nie eliminuje go z kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.
W przepisie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca połączył bowiem pojęcie "władze publiczne" (art. 4 ust.
1) oraz "organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Tworząc otwarty katalog podmiotów ustawodawca podzielił je na dwie główne kategorie. Zobowiązał do udzielenia informacji publicznej "władze publiczne" oraz inne podmioty wykonujące "zadania publiczne". Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile wykonuje zadania publiczne (por. Marek Chmaj (w:) Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 52-53).
Niewątpliwie komornik sądowy wykonuje zadania publiczne (por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2004 r., SK 26/03, OTK-A 2004/1/3).
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej komornik sądowy jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z przepisu art. 16 ust. 1 tejże ustawy. A skoro tak, to podlega w tym zakresie, tak jak inne organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, kontroli sądów administracyjnych. Analogiczne stanowisko w kwestii statusu komornika na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygnaturze I OSK 758/12 i I OSK 809/12 (dostępne w CBOSA).
W świetle powyższego niezasadne są zarzuty naruszenia: art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieodrzucenie na tej podstawie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sąodowoadministracyjnej a także art. 1 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 10 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo konstytucyjnego trójpodziału władz i wywodzonej z niej zasady autonomii prawa cywilnego i administracyjnego, komornik sądowy jest jednocześnie organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych i na tej podstawie podlega również kontroli przez sąd administracyjny.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 10 Konstytucji RP i art. 758 k.p.c. oraz art. 21 § 1 w zw. z art. 22 § 1 pkt 2 i 3 i § 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych – poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że to komornik sądowy, a nie prezes sądu, przy którym działa komornik albo prezes sądu okręgowego lub apelacyjnego, którym komornik składa coroczne sprawozdanie statystyczne z prowadzonej działalności, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, bowiem to prezesi sądów są organami administracji sądowej i są uprawnieni do wydawania decyzji administracyjnych.
Rozpatrując ten zarzut należy zwrócić uwagę, iż współczesna doktryna prawa administracyjnego posługuje się pojęciem "organu w znaczeniu funkcjonalnym". W tym ujęciu organem administrującym (to określenie lepiej oddaje istotę pojęcia organu) "staje się każdy podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, niezależnie od tego, czy stanowi część struktury państwa, czy też podmiotu innego niż państwo, gminy, powiatu, organizacji społecznej" (por. M. Stahl (w:), System prawa administracyjnego. Tom 6. Podmioty administrujące., Wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2011, s. 69). Komornik sądowy jest zatem takim organem w znaczeniu funkcjonalnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, że prezesi wymienionych sądów są również organami administracyjnymi, nie wpływa na zakres obowiązków komornika sądowego mających swe źródło w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powyższego nie można też podzielić poglądów autora skargi kasacyjnej, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w zw. z art. 21 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. oraz art. 21 § 1 i art. 22 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie i przyjęcie, że sam fakt nadania komornikowi przymiotu funkcjonariusza publicznego jest wystarczającym kryterium do uznania go za organ administracji publicznej uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych podlegający na tej podstawie kognicji sądów administracyjnych. Jak już była o tym mowa, komornik sądowy jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, a jego prawo do wydawania decyzji administracyjnych ma swoje źródło w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji analizując kwestię wykonywania przez komornika sądowego zadań publicznych słusznie zwrócił uwagę na jego status prawny. Nie oznacza to jednak, iż Sąd ten uznał, iż to jedynie status funkcjonariusza publicznego przesądza o tym, iż podmiot ten podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, WSA w Gliwicach przeanalizował szereg uprawnień i kompetencji komorników sądowych, zasadnie dochodząc do wniosku, że wykonują oni zadania publiczne.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia ar. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 66 i art. 64 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że strona we wniosku o udostępnienie informacji publicznej może żądać udzielenia większego zakresu informacji publicznych objętych takim wnioskiem niż organ nadzoru w ramach corocznej kontroli sprawowanej na podstawie rocznego sprawozdania statystycznego oraz że wniosek strony może dotyczyć dowolnie wybranych okresów działalności i obszarów aktywności organu w danym okresie statystycznym. Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, iż zawarte w sentencji wyroku zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 2012 r. oznacza, iż wniosek ten winien zostać rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zobowiązanie organu przez Sąd I instancji do załatwienia wniosku w żadnym wypadku nie oznacza, że Sąd ten przyjął, iż "strona ma prawo otrzymania dowolnie i wybiórczo wskazanych we wniosku informacji (...)", jak stwierdza autor skargi kasacyjnej: To w jaki sposób wniosek ma zostać załatwiony nie było przedmiotem rozważań Sądu I instancji, gdyż Sąd ten rozpatrywał skargę na bezczynność organu, a nie skargę na akt administracyjny. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie dotyczące dezorganizacji pracy komornika, zakresu żądanej informacji w powiązaniu z jego obowiązkami statystycznymi w ogóle nie mogą być, i nie były, przedmiotem rozważań Sądu I instancji w ramach skargi na bezczynność organu.
Nie może również odnieść zamierzonego skutku postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 66 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji – przez ich niezastosowanie.
Należy bowiem zauważyć, że skarżący kasacyjnie stawiając ten zarzut usiłuje w istocie zakwestionować prawidłowość poczynionych w sprawie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, a opisana wadliwość wyroku, w ocenie skarżącego kasacyjnie, polegała na pominięciu przez WSA w Gliwicach okoliczności opublikowania żądanych przez K.B. informacji na stronie internetowej samorządu komorniczego. Tym samym oznacza to, że skarżący formułując zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadnia go próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.
Jednakże tego rodzaju zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych poprzez odwołanie się do źródeł dowodowych nie powołanych przez Sąd jest niedopuszczalne. I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W tej kwestii, w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd. Ewentualnie taka próba może być skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 68, z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, Lex nr 1269660oraz z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12, Lex nr 1298298, z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1116/12), nie może natomiast być skuteczna w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, czyli w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.