Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 200/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 620/12 oddalił skargę H. W.-S. i W. W. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. 1. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku wydało następujące orzeczenia o wywłaszczeniu:
2. - z dnia [...] marca 1962 r., którym wywłaszczyło od J. R. na rzecz Skarbu Państwa działkę o pow. 1.737 m2 położoną w Ł. przy ul. S[...],
3. - z dnia [...] listopada 1963 r., którym wywłaszczyło od J. R. na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o pow. 189 m2 położoną w ograniczeniu ulic [...] w Ł. – z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego;
4. - z dnia [...] listopada 1963 r., którym wywłaszczyło od T. B. działkę nr [...] o pow. 1010 m2 położoną w ograniczeniu ulic [...] w Ł. – z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. T. B. był właścicielem tej działki na podstawie aktu darowizny od matki J. R.
5. 2. Skarżący, jako spadkobiercy poprzedniej właścicielki, wnioskiem z dnia 14 października 2004 r. wystąpili z żądaniem zwrotu "dalszej części gruntu przy ul. [...] nr dz. [...] ". Wskazali, że do tej pory odzyskali wyłącznie część wywłaszczonego gruntu, natomiast pozostała część stanowi własność Miasta Ł.
6. 3. Starosta Ł. ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nr [...], położonej w Ł. przy ul. [...], stanowiącej własność Miasta Ł.
7. 4. Skarżący w dniu 3 września 2008 r. złożyli kolejny wniosek o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej decyzjami z dnia [...] marca 1962 r. i z dnia [...] listopada 1963 r. Wskazali, że organy bez ich wiedzy włączyły powierzchnię dawnej działki nr [...] (działki o numerach [...] i [...]) o wielkości 696 m2 do księgi wieczystej Skarbu Państwa.
8. 5. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] października 2008 r. umorzył postępowanie z powyższego wniosku wskazując, że sprawa w tym przedmiocie została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda Podlaski, na skutek odwołania wnioskodawców, w dniu [...] grudnia 2008 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed Prezydentem Miasta Ł. jako organem podlegającym wyłączeniu.
9. 6. Starosta Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie, a decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Wojewoda Podlaski orzekł o utrzymaniu w mocy tego rozstrzygnięcia.
10. 7. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 434/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1763/09 uchylił powyższy wyrok i wskazał, że nie ustalono przedmiotu żądania skarżących, tj. czy wnoszą o zwrot gruntu, który nie był nigdy formalnie wywłaszczony, czy gruntu objętego wywłaszczeniem lub przejęciem na własność Państwa w trybie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej "ugn"). Nie ustalono więc, gdzie dokładnie znajduje się sporny grunt w stosunku do położenia gruntów objętych formalnoprawnymi dokumentami wywłaszczeniowymi.
11. 8. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wezwał skarżących do określenia gruntów objętych żądaniem z dnia 11 sierpnia 2008 r. Pełnomocnik skarżących sprecyzował, że domagają się oni zwrotu gruntu o łącznej pow. 696 m², oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 594 m2 oraz część działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 102 m², wchodzących poprzednio w skład działki J. R. o nr [...] i pow. 1.737 m².

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 836/10 uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2009 r. uznając, że organy nie ustaliły bezspornie przedmiotu żądania skarżących, który został precyzyjnie wskazany dopiero na etapie sądowym. Sąd polecił ocenić wystąpienie tożsamości sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. i obecnej oraz orzec w zależności od wyniku tej oceny: o bezprzedmiotowości postępowania albo o uchyleniu decyzji organu I instancji.

9. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r. i zalecił temu organowi wyjaśnienie przedmiotu żądania z dnia 11 sierpnia 2008 r.

10. W ponownie prowadzonym postępowaniu, skarżący w piśmie z dnia 28 października 2011 r. wskazali, że "domagają się zapłaty lub zwrotu za przywłaszczony grunt w obrębie ul. [...] o pow. 696 m2 oznaczony na dzień składania wniosku jako działki o nr [...] o pow. 594 m2 oraz część działki oznaczonej nr [...] o pow. 102 m2.

Wobec tak sprecyzowanego wniosku Starosta Ł. decyzją z [...] marca 2012 r. umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu. Organ wyjaśnił, że tożsamość przedmiotu żądania rozpoznanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. i obecnie rozpoznawanego potwierdził geodeta uprawniony M. E. w sporządzonej analizie. Wynika z niej również brak dowodów, w oparciu o które można by ustalić, na jakiej podstawie Skarb Państwa wszedł w posiadanie działki o powierzchni 696 m2. Oznacza to, że przedmiotowy grunt nie był wywłaszczony, a to uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ugn.

1. 11. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Ł. Organ podzielając pogląd o bezprzedmiotowości postępowania wskazał, że pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że objęta żądaniem nieruchomość nie była objęta wywłaszczeniem. Sam ten fakt już przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie stosuje się bowiem do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie innych przepisów niż wymienione w art. 216 ugn, a także przejętych bez tytułu prawnego i co do których nie wydano w przedmiocie przejęcia żadnych decyzji. Dlatego organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem tych w sprawie nie powołano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Wskazał też, że przedmiotem żądania nie było stwierdzenie nieważności, dlatego nie orzekał w tym zakresie. Nie znalazł również podstaw do zasądzenia stronom od organu I instancji kosztów postępowania.
2. 12. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego H. W. – S. oraz W. W., zarzucając naruszenie:
3. a) art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa") poprzez ustalenie bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie "wydania, zapłaty ewentualnie przyznania działki zamiennej bądź stwierdzenia w trybie nadzoru zgodności z prawem ostatecznych decyzji, mocą których Miasto Ł. nabyło własność gruntu o pow. 696 m2";
4. b) art. 9 "a" w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 w zw. z art. 216 ugn poprzez ich bezpodstawne zastosowanie;
5. c) art. 7, 9, 10, 77 § 1, 80 Kpa w zbiegu z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez błędne ustalenie braku dowodów na bezprawne przejęcie przez Skarb Państwa gruntu o powierzchni 696 m2 i niestwierdzenie z urzędu nieważności decyzji komunalizacyjnych Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa;
6. d) art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieorzeczenie, że w stosunku do skarżących zostały one naruszone decyzjami komunalizacyjnymi. Wskazali, że prawo własności do spornej działki powinno podlegać ochronie równej tej, z jakiej korzystają grunty wywłaszczone (art. 21 ust. 2 Konstytucji).
7. 13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
8. 14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w sprawie sygn. akt II SA/Bk 836/10 Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia i bezspornego ustalenia, czy zachodzi tożsamość niniejszej sprawy i sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Zdaniem Sądu I instancji organy wywiązały się z powyższych obowiązków. W szczególności organ dopuścił dowód z analizy geodety M. E., który ustalił, że obecnie grunty będące przedmiotem żądania wchodzą w skład działek nr [...] (vide s. 4 analizy z 2012 r.).

Wobec powyższego nie może być wątpliwości, że przedmiot sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. i sprawy obecnie rozpoznawanej jest identyczny. Tak ustalona okoliczność stanowiła wystarczającą przesłankę do zastosowania przepisu art. 105 § 1 Kpa i umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r. jako bezprzedmiotowego.

Niezależnie od powyższego Sąd podzielił stanowisko organów, że w kontrolowanym postępowaniu istniała jeszcze jedna przesłanka umorzenia postępowania. Z ustalonego stanu faktycznego i materiału dowodowego nie wynika, aby działki będące przedmiotem żądania zwrotu zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, czy też nabyte na rzecz Skarbu Państwa na warunkach określonych w art. 216 ugn. Tym samym powołane tam przepisy, określające zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia innych przepisów zarzucanych w skardze, w szczególności brak było podstaw do inicjowania w toku sprawy niniejszej postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości organ nie jest organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji komunalizacyjnej i nie ma prawnego obowiązku inicjowania takiego postępowania.

15. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej "Ppsa") poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 Kpa oraz art. 153 Ppsa co doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego i w jego wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez orzekanie nie o tym przedmiocie i nie o tym prawie, którego zastosowania domagają się skarżący;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zbiegu z art. 18 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne stwierdzenie, iż w sprawie występuje tożsamość żądania obecnie rozpoznawanego z zakresem żądania z postępowania zakończonego decyzją odmawiającą zwrotu nieruchomości z dnia [...] stycznia 2006 r. i całkowite pominięcie istoty obecnego żądania skarżących o wydanie lub zapłatę ewentualnie o przyznanie działki zamiennej, bądź też stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 1991 r. i [...] listopada 1992 r.

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów wprost do skarżących i nieorzeczenie, że ich prawo własności zostało naruszone decyzjami komunalizacyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto warunki materialne przewidziane w art. 176 Ppsa. Do tych ostatnich należy między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne zwłaszcza w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze Ppsa. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 Ppsa - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności Sądu II instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa.

Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez samą stronę.

Oceniając w tym kontekście pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 Kpa oraz art. 153 Ppsa, uznać go należy za całkowicie niezasadny. Skoro skarżący złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, która nigdy nie była wywłaszczona, to konieczne było umorzenie takiego postępowania. W ramach takiego postępowania organ nie rozstrzyga innych spraw, jak m.in. wydanie nieruchomości, stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, przyznanie nieruchomości zamiennej itd.

Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który jest jednoznaczny – wniosek skarżących z dnia 3 września 2008 r. o zwrot dotyczył nieruchomości, która nie została nigdy wywłaszczona, a zatem prowadzenie postępowania w sprawie jej zwrotu było bezprzedmiotowe.

Całkowicie bezpodstawne jest również zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia przepisów art. 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które w przedmiotowej sprawie w ogóle nie miały zastosowania. Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter formalny, bowiem na podstawie przepisu art. 105 § 1 Kpa orzeka się o umorzeniu postępowania, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r. (sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80), z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że nie powinno mieć merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

Podobnie trudno jest się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się racjonalnie do trzeciego z zarzutów dotyczącego niezastosowania wprost Konstytucji i nie orzeczenie przez Sąd I Instancji o naruszeniu prawa własności. Takie orzeczenie byłoby pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.