Wyrok NSA z 30 stycznia 2008 r., I OSK 2002/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2006 sygn. akt II SA/Kr 2765/02

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr) Jerzy Stankowski
Magdalena Cieślak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2765/02 oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. zaskarżoną decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Zarządu Miasta Z. z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości ozn. jako dz. ew. nr [...] i nr [...] obr. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji ze wskazaniem, iż podstawą umorzenia postępowania jest art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543).

Kolegium stwierdziło, że z dniem 1 stycznia 1998 r. zmienił się stan prawny dotyczący oddawania posiadaczom nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Od tej daty oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następuje wyłącznie w drodze umowy, stąd postępowanie administracyjne stało się zbędne i zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. należy je umorzyć. W razie odmowy oddania lub bezczynności gminy strony mogą wystąpić do Sądu powszechnego z roszczeniem o zawarcie takiej umowy.

Wskazano, że art. 233 nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia niniejszej ustawy - prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dotychczasowe postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, gdyż sprawa utraciła administracyjny charakter, a jej załatwienie wymaga oświadczenia woli, jakie w razie odmowy Gminy może zostać zastąpione orzeczeniem Sądu powszechnego (art. 64 k.c.). Podniesiono, że takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 1999 r. sygn. I SA 1718/98, opubl. Lex nr 47946 oraz w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. I SA 641/98, opubl. Lex nr 44567.

M. W. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji jako niezgodnych z prawem.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. obowiązane było uwzględnić zmiany stanu prawnego wynikające z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym to, że postępowanie administracyjne w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami niedopuszczalne, inaczej mówiąc - bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie administracyjne stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania łączy się w doktrynie prawa administracyjnego z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie albowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje trybu administracyjnoprawnego oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Sąd zaznaczył, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, z powodu których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej, mogą być różnorodnej natury. Jedną z nich może być zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego. Prowadzi ona do umorzenia postępowania przede wszystkim wtedy, gdy przewiduje to wyraźnie przepis ustawowy. Jednakże nawet wówczas, gdy przepis takiego sposobu zakończenia postępowania administracyjnego nie przewiduje, należy przyjąć, że zastosowanie ma ogólny przepis art. 105 § 1 k.p.a. zawsze wtedy, gdy w świetle prawa materialnego oraz ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA w Szczecinie z dnia 21 stycznia 1999 r., SA/Sz 1029/97, LEX nr 36139).

Stosownie do art. 233 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Sprawa przekazania poprzednikowi prawnemu skarżącej w użytkowanie wieczyste działki przydomowej nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2 położonej przy ul. [...] w Z. została wszczęta na skutek wniosku S. G. z dnia 9 stycznia 1989 r. postanowieniem z dnia [...] marca 1989 r., nr: [...] Kierownika Wydziału Urzędu Miasta Z. i Gminy T. w Z., co zasygnalizowano w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązująca w chwili orzekania przez organy administracyjne w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani inne przepisy prawa nie dawały podstaw do działania organów administracji w zakresie orzekania w przedmiocie przekazywania gruntów w użytkowanie wieczyste. W chwili orzekania sprawa nie należała już do drogi postępowania administracyjnego, lecz do drogi postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Tym bardziej - zaznaczył Sąd - nie mogły być załatwione w trybie postępowania administracyjnego wnioski złożone już pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. wniosek z dnia 17 maja 2000 r. o zawarcie ze skarżącą umowy o użytkowanie wieczyste działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...] w Z. położonych przy ul. [...] oraz kolejny wniosek z dnia 21 marca 2001 r. o zawarcie umowy użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] objętej KW [...] położonej przy ul. [...] w Z..

W odniesieniu do stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze do sądu administracyjnego Sąd podkreślił, że ze względu na granice rozpoznawanej sprawy przedmiotem kontroli nie była kwestia wykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 1963 r. Nr [...], a wyłącznie decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Okoliczność uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] czerwca 1963 r. Nr [...] przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia.

M. W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędne jego zastosowanie, mimo iż w sprawie wydana została decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz naruszenie art. 110 k.p.a. przez pominięcie znaczenia istnienia decyzji ostatecznej w przedmiocie oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste wyrażającego się w obowiązku zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaprezentowano stanowisko, że wydana w przedmiocie użytkowania wieczystego decyzja z 1963 r. winna nadal wiązać w sprawie, zaś obowiązkiem organów administracyjnych staje się doprowadzenie do jej wykonania. W tej sytuacji wadliwym jest umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Postępowanie to, wobec istniejącej decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie może być umorzone na podstawie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis ten bowiem nie może być zastosowany tam gdzie wydana została ostateczna decyzja administracyjna. Jednocześnie wskazano, że wydana decyzja wiąże organ administracyjny zaś umorzenie postępowania stanowi uchylenie się przez organ od skutków tej decyzji i umożliwia jej wykonanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Z. wniósł o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.: rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że Sąd nie ma uprawnień do uzupełniania czy poprawiania skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego i w związku z tym Sąd był zobligowany dokonać oceny zaskarżonego wyroku zgodnie z podniesionymi zarzutami, które nie są zasadne.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 110 k.p.a. Przede wszystkim przepis ten odnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję i nie był oraz nie mógł być stosowany przez Sąd. W związku z tym Sąd nie mógł dopuścić się jego naruszenia.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 233 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Bezsporne w sprawie jest, iż zgodnie z wnioskiem S. G. (poprzednika prawnego skarżącej M. W.) w roku 1989 zostało wszczęte postępowanie dotyczące oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Wszczęcie tego postępowania nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która to ustawa straciła moc obowiązującą w związku z wejściem w z dniem 1 stycznia 1998 r. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym do postępowania w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 233, który stanowi, iż sprawy wszczęte lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi się na podstawie jej przepisów. Skarżąca kwestionując zastosowanie powyższego przepisu nie wskazała podstawy materialnoprawnej, która mogłaby stanowić przesłankę dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Podnoszenie okoliczności, iż już w roku 1963 została wydana decyzja o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Bowiem okoliczność ta może jedynie potwierdzać bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego użytkowania wieczystego, a podstawą umorzenia postępowania była właśnie jego bezprzedmiotowość. Stwierdzić przy tym należy, że przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują administracyjnego trybu wydawania decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a więc żądanie skarżącej wykonania decyzji z roku 1963 nie uzasadniało prowadzenia postępowania administracyjnego.

Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.