Uzasadnienie
I OSK 2004/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 316/11, oddalił skargę T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy:
Burmistrz Miasta i Gminy S., decyzją z dnia [...] maja 2004 r., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek położonych w S. przy ul. [...], na rzecz T. P., Ł.R. i D. S. Samorządowe` Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu wniosku T,. P., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji.
Burmistrz Miasta i Gminy S., decyzją z dnia [...] września 2010 r., umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] z uwagi na fakt, że dnia 16 lutego 2009 r. oraz dnia 25 kwietnia 2009 r. wygasło prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do przedmiotowych działek. Wygaśnięcie tego prawa stanowiło przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
T. P. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, podnosząc, że sprawa powinna być rozpoznana w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu złożenia wniosku, ponieważ decyzja potwierdzająca nabycie własności z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podniesiono, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2004 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wniosek strony nie został rozstrzygnięty. Do rozpoznania przedmiotowego wniosku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83), nie można bowiem wydać decyzji na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209, ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. osoby fizyczne, będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W dniu rozpoznawania sprawy strona nie była użytkownikiem wieczystym działek i nie przysługuje jej uprawnienie do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, a więc postępowanie w sprawie przekształcenia, na skutek wygaśnięcia tego prawa, stało się bezprzedmiotowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła T. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowano art. 8 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. i niezakończonych decyzją ostateczną, w sytuacji gdy wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności został złożony w kwietniu 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając sprawę, podniósł, że z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynikają przesłanki warunkujące możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności:
• złożenie wniosku przez podmioty uprawnione w terminie określonym w art. 1 ust. 5 ustawy (do dnia 31 grudnia 2010 r.),
• nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych przed dniem wejścia w życie przepisów tej ustawy, czyli przed dniem 13 października 2005 r., pod warunkiem, że w tym okresie umowa wieczystego użytkowania nie wygasła, albo nie została rozwiązana.
Organy w każdej sprawie badają czy przesłanki te wystąpiły, a więc do przekształcenia takiego nie dochodzi z mocy prawa, ponieważ jego źródłem jest decyzja organu administracji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero w momencie, gdy stanie się ona ostateczna, następuje przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności.
Sąd I instancji podniósł, że skoro przedmiotem postępowania administracyjnego było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, to prawo to musiało istnieć w momencie rozstrzygania przez organy administracji o jego przekształceniu. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, tj. brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. Z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wygasło, a więc przedmiot, w odniesieniu do którego postępowanie zostało wszczęte, przestał istnieć.
WSA w Gdańsku uznał również, że termin wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przesądził o treści rozstrzygnięcia. Wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w dniu [...] kwietnia 2004 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Zgodnie jednak z art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. jej przepisy stosuje się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. i niezakończonych decyzją ostateczną.
Skargę kasacyjną wniosła T. P., żądając uchylenia wyroku WSA w Gdańsku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W jej uzasadnieniu zarzucono naruszenie zasady ochrony praw nabytych, ponieważ zastosowano w sprawie art. 8 w zw. z art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w sytuacji, gdy wniosek o przekształcenie złożony w 2004 r. nie został zakończony decyzją ostateczną. Podniesiono, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości wskazywał, iż użytkownicy nabywają prawo własności z mocy prawa, a więc decyzja administracyjna o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności miała charakter deklaratoryjny. Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności następuje na wniosek użytkownika. Oznacza to, że zmieniła się sytuacja skarżącej, która złożyła taki wniosek w 2004 r., tym bardziej, że w sprawie wniosku stosuje się nowe przepisy, na co wskazuje art. 8 w zw. z art. 9 ustawy z 2005 r. Podkreślono, że zachodzi sprzeczność pomiędzy art. 8 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. a art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, w zakresie w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 26 lipca 2001 r. i do czasu wejścia w życie nowej ustawy niezakończonych decyzją ostateczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem skarżącej decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209, ze zm.) miała charakter deklaratoryjny, natomiast wniosek z 2004 r. rozstrzygnięto na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012, poz.
- decyzją o charakterze konstytutywnym. Sytuacja prawna skarżącej została pogorszona, tym bardziej, że postępowanie, na skutek błędów popełnionych przez organy administracji w 2004 r., nie zostało zakończone pod rządami ustawy z dnia z dnia 26 lipca 2001 r. Taki pogląd należy uznać za nieprawidłowy.
Przypomnieć należy, że decyzja deklaratoryjna nie tworzy prawa, ale potwierdza istniejący stan prawny. Decyzja konstytutywna tworzy prawo lub nakłada na stronę obowiązek, a jej "skutek prawny powstaje zatem z chwilą doręczenia lub ogłoszenia tego aktu, a więc ex nunc" (G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010). Skutek prawny decyzji konstytutywnej następuje zatem z chwilą jej wejścia do obrotu prawnego.
Podnieść należy, że zarówno poprzednio obowiązująca regulacja, jak i obecnie obowiązująca ustawa, nadająca uprawnienie użytkownikom wieczystym do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, statuują w takim przypadku decyzje konstytutywne. Ustawa z 26 lipca 2001 r. co prawda wskazywała w art. 1 ust. 1, że osoby fizyczne, będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości, ale, co przeoczono w skardze kasacyjnej, tryb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określony w art. 1 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Skarbu Państwa z dnia z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz.U. nr 205, poz. 1991, ze zm.) wskazuje na konstytutywny charakter wydanych decyzji administracyjnych. Decyzje przekształcające prawo użytkowania wieczystego w prawo własności były bowiem wydawane przez organ administracji publicznej (starostę) na wniosek strony, po ustaleniu przez organ przesłanek przekształcenia. Decyzja taka, zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia, powinna zawierać dokładne oznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem nabycia. Dopiero wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stawało się podstawą do wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy nie potwierdzały zatem istniejącego prawa, ale tworzyły nowe uprawnienie, która stawało się podstawą odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Użytkownik wieczysty nie stawał się więc automatycznie właścicielem, ale niezbędne było wydanie odpowiedniej decyzji. Stanowisko takie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1341/07 podnosząc, że uprawnienie użytkownika wieczystego do przekształcenia tego prawa w prawo własności było majątkowym prawem podmiotowym, realizowanym na skutek koniecznego wniosku uprawnionego, złożonego w ustawowym terminie, w drodze decyzji administracyjnej o charakterze prawotwórczym. Użytkownik wieczysty stawał się właścicielem danej nieruchomości dopiero z chwilą wydania decyzji przez starostę. Nie można więc uznać, że decyzja starosty jedynie potwierdzała prawo własności użytkownika wieczystego. Taka decyzja bowiem przekształcała prawo użytkowania wieczystego w prawo własności.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zmienia w tym znaczeniu sytuacji prawnej. Decyzje wydawane w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mają nadal charakter konstytutywny, co wynika wprost z art. 1 tej ustawy. Należy więc uznać, że pod tym względem nie nastąpiła istotna zmiana sytuacji prawnej skarżącej.
Podkreślenia wymaga, że postawą umorzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie nie była zmiana aktu prawnego, na podstawie którego dokonywane było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Bezprzedmiotowość wynikała z utraty przez skarżącą przymiotu strony, ponieważ w trakcie postępowania T. P. przestała być użytkownikiem wieczystym nieruchomości, o których uwłaszczenie toczyło się postępowanie. Skarżąca utraciła przymiot pozwalający skutecznie domagać się wydania decyzji na podstawie art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Utrata przymiotu strony nastąpiła więc z innej przyczyny niż ta, która – zdaniem skarżącej – była przedmiotem wyroku Sądu I instancji. Nie można zatem uznać, że w sprawie zostały naruszone art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ stan prawny, z chwilą, gdy skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pozostał taki sam co do charakteru decyzji przekształcającej, natomiast zmieniła się sytuacja prawna samej strony, na co jednak nie miały wpływu przepisy obu ustaw.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.