Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2006 r. oddalił skargę W. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w. W. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu [...] lipca 2005 r. W. K. przewoził po drodze krajowej elementy barier drogowych bez wymaganej licencji. Towar ten w ilości 327 sztuk o wadze 5980 kg został zamówiony i zakupiony przez Zakład Drogowo – Budowlany Z. K. w firmie Stalprodukt S.A. z siedzibą w B.. Część towaru, w ilości 80 sztuk, została odkupiona od Zakładu Drogowego – Budowlanego Z. K. przez W. K.. Okoliczność ta, zdaniem Naczelnika Urzędu Celnego wskazywała na prowadzenie w dniu kontroli przez W. K. usług transportowych dla Z. K., na których wykonywanie wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Brak tego rodzaju dokumentu pociągał za sobą wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w określonej wysokości.
Odwołanie od tej decyzji złożył W. K.. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że przewożone w dniu kontroli barierki metalowe odkupił od Z. K. na własny użytek w celu zabezpieczenia terenu swojej nieruchomości przed powodzią. Następnie zaś, aby zmniejszyć koszty przewiózł je w dniu [...] lipca 2005 r. własnym samochodem. Działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego nie mógł wykonywać, ponieważ zawiesił jej wykonywanie w dniu [...] stycznia 2000 r. na czas nieokreślony. Fakt ten zwalniał go, w jego ocenie, z obowiązku starania się o zaświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o transporcie drogowym. Podniósł ponadto, że z chwilą wejścia Polski do Unii Europejskiej obowiązuje 17 Rozporządzenie Rady nr 3820/85/EWG z dnia 20 grudnia 1989 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, z którego treści wynika, że do przewozów dokonywanych pojazdami używanymi do niehandlowych celów prywatnych rozporządzenie to nie ma zastosowania.
Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Izby Celnej w. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu odwołania organ stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego obejmujące stosownie do treści art. 4 pkt 3 ustawy krajowy transport drogowy, międzynarodowy transport drogowy, a także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej niespełniający warunków wskazanych w pkt 4 tego artykułu, wymaga uzyskania licencji na wykonywanie tego rodzaju transportu. Jednym z warunków wymienionych, w art. 4 pkt 4 ustawy jest w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego, aby rzeczy przewożone były własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo, aby celem przejazdu był przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin. Zdaniem organu odwołujący się nie spełniał warunku, o którym mowa art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i w zakresie przewozu barierek świadczył usługi transportowe co, do których jako podmiot wpisany do ewidencji działalności gospodarczej powinien był uzyskać licencje. Brak jej uzasadniał, w ocenie organu, ukaranie skarżącego karą pieniężną w wysokości 8.000 zł. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie miały wpływu przepisy rozporządzenia Rady – EWG, na które powoływał się W. K.. Trudna sytuacja materialna strony nie mogła pociągać, jak wyjaśniał organ, odstąpienia od wymierzenia nałożonej na stronę kary, albowiem rozwiązania takiego nie przewidują przepisy prawa.
Od rozstrzygnięcia w tym przedmiocie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której powtórzył argumentację przytoczoną w odwołaniu. Podniósł także, że niesłuszny jest argument organu uznający konieczność posiadania przez niego licencji w zakresie transportu drogowego, gdyż działalność w tym zakresie została przez niego zawieszona w dniu [...] stycznia 2000 r. W jego ocenie niezasadna jest także przy jego sprawie interpretacja przepisów o konieczności uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Dodatkowo podtrzymał stanowisko dotyczące stosowania w jego sprawie rozporządzeń Rady - EWG.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 sierpnia 2006 r. wskazał, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przepisów tej ustawy nie stosuje się do podmiotów niebędących przedsiębiorcami.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że W. K. został wpisany do ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] maja 1989 r. figurując tam przynajmniej do momentu rozpoznawania niniejszej sprawy. Faktu tego, jak zauważył Sąd, skarżący nie negował, podnosił tylko, że działalność ta została przez niego zawieszona w dniu [...] stycznia 2000 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), jak też wcześniej obowiązująca ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) nie przewiduje instytucji zawieszenia działalności gospodarczej podjętej na podstawie zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez organy gminy. Pojęcie tego rodzaju nie jest znane także ustawie o transporcie drogowym. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej, w świetle powyżej powołanych ustaw, ma charakter dowodowy i stwarza domniemanie faktyczne, co do tego, że osoba wpisana do tej ewidencji prowadzi działalność gospodarczą przez okres wskazany w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej do daty określonej w decyzji o wykreśleniu z niego. Zgłoszenie zawieszenia działalności gospodarczej bez jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej, nie oznacza zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, lecz jedynie przerwę w jej wykonywaniu bez utraty statusu wpisanego przedsiębiorcy. W tym stanie rzeczy organy celne prawidłowo zakwalifikowały stronę, jako osobę wpisaną do ewidencji działalności gospodarczej, za przedsiębiorcę i dokonały oceny wykonywanego przez niego przewozu drogowego w świetle ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z ustawą o transporcie drogowym przedsiębiorców korzystających z dróg publicznych można podzielić na dwie grupy. Pierwszą z nich stanowią przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy zawodowo, zaś drugą stanowią przedsiębiorcy prowadzący niezarobkowy przewóz drogowy. Pierwsza grupa osób wykonujących transport drogowy zawodowo powinna w tym zakresie posiadać licencję. Natomiast druga grupa wykonująca przewozy drogowe we własnym zakresie powinna się legitymować przed ich podjęciem zaświadczeniem potwierdzającym zgłoszenie tej działalności. Obowiązek z art. 33 ust. 1 ustawy odnosi się jedynie do podmiotów niebędących przedsiębiorcami oraz przedsiębiorców niebędących zawodowymi przewoźnikami. Ustawa o transporcie drogowym, jak dalej argumentował Sąd, pod pojęciem transport drogowy rozumie również każdy przejazd wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 tej ustawy.
Z akt sprawy, jak wyjaśniał Sąd, wynika że skarżący w dniu kontroli wiózł metalowe elementy barier drogowych w ilości ponad 5 ton. Towar ten zamówiony był w dniu [...] czerwca 2005 r. przez Zakład Drogowo – Budowlany Z. K.. Na tą firmę w dniu [...] lipca 2005 r. wystawiono fakturę VAT na kwotę [...] złotych. Towar odebrany został w dniu [...] lipca 2005 r. przez przedstawiciela firmy [...] S.A. W. K. z przeznaczeniem dla Zakładu Drogowo – Budowlanego Z. K.. W. K. podnosił, że towar od Z. K. odkupił, przy czym dalsze jego wyjaśnienia i zebrane w sprawie materiały nie potwierdzają, jak wyjaśniał Sąd, tych wyjaśnień. Część przewożonego towaru była zakupiona i przewożona z przeznaczeniem dla Zakładu Z. K., natomiast część nie mogła zostać uznana za towar przewożony w całości dla przedsiębiorstwa strony tylko na jej prywatne potrzeby. W ocenie Sądu I instancji organy słusznie wskazały, że w rozpatrywanej sprawie nie występował przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do państwowej działalności gospodarczej, nie tylko dla tego, że przewóz był wykonywany przez przedsiębiorcę transportowego, ale także z powodu wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.
Przepis art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym określa jako niezarobkowy przewóz drogowy każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W omawianym przypadku nie został spełniony warunek w postaci przewożenia rzeczy tylko na własny użytek, co pociągało za sobą wniosek, że strona wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji.
Odnosząc się zaś w dalszej kolejności do zarzutu niezastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, Sąd I instancji wskazał, że akty te nie regulują kwestii uprawnień do wykonywania transportu drogowego będących przedmiotem niniejszej sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył skarżący, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.
Naruszenia prawa materialnego upatrywał w niezastosowaniu przepisu art. 2 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi błędne przyjęcie i uznanie skarżącego za przedsiębiorcę, mimo że od dnia 15 stycznia 2000 r. faktycznie zaprzestał on wykonywania działalności gospodarczej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego niezastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym dotyczącym niezarobkowego przewozu drogowego.
Naruszenia zaś prawa procesowego upatrywał w uchybieniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszeniu przepisu art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy.
Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w wyroku z dnia 16 sierpnia 2006 r. nie może być zaakceptowane. Dla rozpoznawanej sprawy nie ma znaczenia okoliczność niekwestionowania przez skarżącego faktu jego figurowania w ewidencji działalności gospodarczej, ponieważ zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd powinien podjąć rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zdefiniowanie przedsiębiorcy dokonane w art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej pozwala wyróżnić dwa kryteria, która wyznaczają granice odnoszące się do uznania określonego podmiotu za przedsiębiorcę. Pierwszym jest kryterium podmiotowe, czyli kryterium pozwalające wyróżnić rodzaje podmiotów, które mogą być przedsiębiorcami ze względu na ich wskazanie w tym przepisie. Drugie kryterium ma charakter przedmiotowy i polega na opisowym wskazaniu cech wykonywanej działalności. Dla stwierdzenia czy dany podmiot jest przedsiębiorcą, czy też nie, potrzebne jest ustalenie nie tylko czy mieści się on w grupie podmiotów mogących być przedsiębiorcami, ale też czy wykonuje on działalność gospodarczą w sposób zorganizowany i ciągły. Osoba spełniająca kryteria odpowiadające działalności gospodarczej jest przedsiębiorcą już w momencie podjęcia faktycznych działań, gdy ma zamiar prowadzenia działalności w sposób zorganizowany i ciągły, a nie w momencie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący podziela stanowisko Sądu co do tego, że obowiązujące przepisy nie przewidują przerw czasowych w prowadzeniu działalności gospodarczej. Niemniej jednak wskazał, że status przedsiębiorcy przysługuje osobie fizycznej od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej, a ustaje z dniem zaprzestania jej wykonywania. Dla prawidłowej kwalifikacji określonego podmiotu jako przedsiębiorcy decydujące znaczenie ma faktyczne prowadzenie działalności, a nie tylko posiadanie uprawnień do jej prowadzenia. Fakt, że osoba prowadząca działalność gospodarczą nie dopełniła obowiązków w zakresie zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmian w stosunku do danych zawartych w zgłoszeniu, nie może przesądzać o faktycznym prowadzeniu działalności, a w konsekwencji nie może decydować o tym czy ktoś jest czy nie przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
W rozpoznawanej sprawie, jak podniósł pełnomocnik, Wojewódzki Sąd Administracyjny bezkrytycznie podzielił stanowisko organów administracji publicznej, wiążąc jednocześnie status przedsiębiorcy z faktem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a tym samym wyprowadzając istotne dla rozstrzygnięcia skutki prawne, nie z materialnoprawanych uregulowań ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a z czynności o charakterze technicznym. Błędne założenie wstępne skutkowało także naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ co do okoliczność czy skarżący faktycznie wykonywał w sposób zorganizowany i ciągły działalność gospodarczą nie było prowadzone postępowanie dowodowe. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy obowiązek dochodzenia do prawdy materialnej i nakazuje im podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art.2 i 4 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz naruszenie przepisów postępowania t. j. art.145 par.1 lit. C P.p.s.a. w związku z art.7 kpa, przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Ponieważ dla prawidłowego skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego konieczne jest przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut ten należy uznać za chybiony, bowiem ustalenia stanu faktycznego nie były przez stronę kwestionowane. I tak nie budzi wątpliwości, że W. K., wpisany do ewidencji działalności gospodarczej jako przedsiębiorca w zakresie transportu towarów, przewoził po drodze krajowej własnym samochodem elementy barier drogowych. Jedynie część przewożonego towaru została zakupiona przez skarżącego na potrzeby własne, pozostała część była własnością innej firmy. Zarówno organa administracji jak i sąd I instancji nie negowały też faktu, że skarżący w dniu [...] stycznia 2000r. zawiesił działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego na czas nieokreślony. Tak więc ustalenia dotyczące stanu faktycznego w tym zakresie nie budzą wątpliwości i jak powiedziano na wstępie zarzut naruszenia prawa procesowego z tych względów uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Zdaniem skarżącego organa administracji powinny jednak ustalić czy faktycznie wykonywał on działalność gospodarczą w sposób zorganizowany i ciągły, a w konsekwencji, jak można wnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej, czy pomimo zawieszenia działalności gospodarczej jest nadal przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Odpowiedzi na to pytanie należy jednak udzielić w drodze wykładni przepisów art.2 i 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a nie w drodze ustaleń faktycznych.
Jak trafnie podnosi Sąd I instancji zarówno ustawa z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 poz 1178 ze zm.) jak i ustawa z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173 poz.1807 ze zm.) nie przewidują instytucji zawieszenia działalności gospodarczej podjętej na podstawie zgłoszenia do ewidencji prowadzonej przez organ gminy. Zgodnie z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
Nie budzi wątpliwości zdaniem składu orzekającego, że zarejestrowana przez skarżącego działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych jest działalnością gospodarczą zorganizowaną, w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zorganizowanie działalności oznacza m.in., że została wybrana forma prawna przedsiębiorczości a powstały w ten sposób podmiot wykonuje określone prawem, podstawowe obowiązki dotyczące rejestracji działalności, zgłoszenia statystycznego i podatkowego czy też w zakresie ubezpieczeń społecznych.
Wskazana wyżej ustawa wprowadziła do pojęcia działalności gospodarczej także element ciągłości wykonywania tej działalności. Oznacza to względnie stały zamiar wykonywania działalności gospodarczej co nie wyklucza możliwości prowadzenia jej sezonowo czy nawet jednorazowo. Możliwość taką potwierdzają także przepisy prawa podatkowego, według których opodatkowaniu podlega przychód (obrót) lub dochód osiągnięty z czynności wykonanej tylko raz (por. Komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Cezary Kosikowski, Wydanie 3 str.26 – 27)
Zgłoszenie zawieszenia działalności gospodarczej służy uregulowaniu sytuacji podmiotu, który zgłoszenia takiego dokonuje co do obowiązków podatkowych i dotyczących ubezpieczeń społecznych. Natomiast w świetle przedstawionych wywodów zgodzić trzeba się z sądem I instancji, że zgłoszenie takie nie pozbawia tego podmiotu cech przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w rozumieniu art.2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Trudno zresztą wyobrazić sobie proces kontrolowania przez organa administracji tego, czy przedsiębiorca pomimo zawieszenia działalności gospodarczej wykonuje jednorazowo lub sporadycznie usługi transportowe, jeżeli fakt wykonywania przewozu towarów jak w sprawie niniejszej nie mógłby być, jak chce skarżący, dostatecznym dowodem na prowadzenie choćby jednorazowo takiej działalności.
Wszystko to powoduje, że dalsze wywody Sądu Wojewódzkiego dotyczące niespełnienia warunku prowadzenia przewozu "na potrzeby własne" o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym uznać należy za zasadne a zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.