Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. o sygn. akt II SAB/Gd 30/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt 1. zobowiązał Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. do rozpatrzenia wniosku S. z siedzibą w W. z dnia 13 listopada 2015 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r., o udostępnienie informacji publicznej; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt 3. oddalił wniosek S. z siedzibą w Warszawie o wymierzenie organowi grzywny.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. S. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich decyzji i postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. jako organ II instancji w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej wydanych w roku 2014 – 2015 do dnia złożenia wniosku. Wskazano we wniosku adres poczty elektronicznej, na która należało przesłać wnioskowana informację.
W odpowiedzi na wniosek organ przesłał informację dotyczącą ilości wydanych decyzji i postanowień wraz z ich sygnaturami bez przesłania treści aktów.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący wskazał stronie przeciwnej, że przedmiotem wniosku były skany postanowień i decyzji, wobec czego odpowiedź nie realizuje wniosku.
Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. Prezes SKO w G. stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku, ponieważ w takim przypadku zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tym stanowiskiem nie zgodziła się S.wnosząc skargę na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że żądana przez skarżącego informacja w postaci ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych z określonej kategorii spraw (dotyczących informacji publicznej) stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., dotyczy bowiem dokumentów urzędowych zawierających dane publiczne, wprost wymienionych w ustawie. Zatem wniosek skarżącego musi być uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podlegający rozpoznaniu na zasadach określonych w tej ustawie, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Na to właśnie powołuje się zobowiązany w niniejszej sprawie, lecz zdaniem Sądu I instancji nietrafnie, a w każdym razie w sposób niedostatecznie uzasadniony. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1.
Odwołując się do norm konstytucyjnych Sąd wyjaśnił, że informacja publiczna podlega zasadniczo udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.i.d.p., jednakże są takie informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Ograniczenie przewidziane w art. 1 ust. 2 u.i.d.p. oznacza jedynie tyle, że żądanie dotyczy informacji publicznej, ale jest ona udostępniana w innym i trybie i na innych zasadach.
Dalej Sąd zauważył, że Kodeks postępowania administracyjnego reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania takich spraw, jak o tym mowa w art. 1 pkt 1 i 2.
Prawo dostępu stron do akt sprawy administracyjnej istotnie, jak twierdzi organ, regulują przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. Gdyby zatem zapytanie skarżącego dotyczyło rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych z jego udziałem, można byłoby zaaprobować stanowisko zobowiązanego organu co do udostępnienia informacji publicznej w innym trybie niż u.i.d.p., czyli na podstawie k.p.a. Niemniej, nie wynika ani z treści wniosku skarżącego, ani z udzielonej w dniu 15 grudnia 2015 r. odpowiedzi organu, ani również z odpowiedzi na skargę, czy wśród spraw podanych w odpowiedzi na pierwotne żądanie z dnia 13 listopada 2015 r. były takie, w których S.była stroną postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji uznał, że Prezes SKO pozostaje w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, ponieważ nie wykazał zaistnienia przesłanki z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu, organ błędnie poinformował wnioskodawcę co do udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie innej ustawy, niż u.i.d.p., co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2015 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie terminy ustawowe upłynęły bezskutecznie przed dniem wniesienia skargi, gdyż niewłaściwe załatwienie wniosku o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej należy ocenić jako pozostawanie podmiotu zobowiązanego w bezczynności.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło SKO w G., zaskarżając go w całości zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędną rekonstrukcję stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, co doprowadziło Sąd I instancji do braku odróżnienia złożonego w sprawne wniosku o przesłanie kopi decyzji i postanowień z akt spraw administracyjnych, od wniosku o udzielenie informacji publicznej utrwalonej w aktach administracyjnych, a w konsekwencji do oparcia rozstrzygnięcia na błędnych podstawach faktycznych.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego wyrażającą się w przyjęciu, że dostęp do akt postępowania administracyjnego i uzyskiwanie z nich odpisów może następować alternatywnie wedle zasad określonych w k.p.a. (na żądanie stron postępowania), bądź wedle zasad określonych w u.d.i.p. (na żądanie innych podmiotów).
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza żadnego z przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej.
Nie został naruszony art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.
Wydaje się, że treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez S. nie mogła budzić wątpliwości. Wnioskodawca zażądał skanów postanowień i decyzji wydanych przez SKO w G. w przedmiocie informacji publicznej. Przekazana przez SKO w dniu [...] listopada 2015r. odpowiedź na wniosek zawierająca informację o liczbie wydanych rozstrzygnięć ze wskazaniem ich sygnatur i daty zakończenia sprawy jest przede wszystkim niezgodna z treścią żądania. Nieprawidłowe jest również stanowisko SKO zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2015r. i podtrzymane w skardze kasacyjnej, co do tego że w stanie faktycznym sprawy wnioskodawca w oparciu o przepisy K.p.a. ma prawo wglądu do akt sprawy, a zatem z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku w innej formie niż przekazana informacja.
Zgodnie z art. 1 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dostęp stron postępowania administracyjnego do akt tego postępowania regulują przepisy art. 73 i art. 74 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, niepublikowany). Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236465).
Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 K.p.a. (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 40; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 462-463; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 390-391). W tym zakresie, z mocy art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji że nie odróżnił wniosku o przekazanie skanów orzeczeń od wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy pierwszy z nich także może w określonych okolicznościach uzasadniać udostępnienie informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie, co z resztą podkreślił Sąd I instancji istotne jest czy wnioskodawca był stroną postępowania w sprawach objętych wnioskiem. W takiej sytuacji rzeczywiście może realizować swoje prawo dostępu do informacji w oparciu o art. 73 § 1 K.p.a. W przeciwnym wypadku nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy i podmiot zobowiązany winien udostępnić skany orzeczeń na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, że dostęp do akt postępowania administracyjnego i uzyskiwanie z nich odpisów może następować alternatywnie wedle zasad określonych w K.p.a. bądź wedle zasad określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przy zaakceptowaniu takiego poglądu regulacja zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy byłaby zbędna, a badanie czy określony podmiot ma przymiot strony postępowania niepotrzebne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji trafnie podkreślił, że na obecnym etapie postępowania, wobec niewyjasnienia przez SKO w G., czy wnioskodawca był stroną w sprawach objętych informacją z dnia [...] listopada 2015r. powoływanie się na art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako dający podstawę prawną do nieuwzględnienia wniosku jest nieuzasadnione.
Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy w całości zgodzić się, dodając iż także w skardze kasacyjnej powołując się na naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy skarżące Kolegium nie wyjaśniło tej zasadniczej dla sprawy kwestii.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.