Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 148/14 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.
Sąd przyjął następujące okoliczności faktyczne i stan prawny.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] Burmistrz Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie 7-02-09 na działki nr [...] i [...].
Natomiast wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr ewid. [...], objętego KW Nr [...], a zajętego pod drogę.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania, lecz Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], uchylił tę decyzję, zarzucając organowi I instancji brak ustaleń, czy podział nieruchomości nastąpił na wniosek strony oraz czy odbyły się rokowania między wnioskodawcą a Miastem W..
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania, wskazując że przedmiotowa działka wydzielona została pod drogę wewnętrzną i nie stanowi to celu publicznego, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odwołaniu, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o uchylenie tej decyzji i rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, zwanej dalej u.g.n.).
Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy podał, że zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonano na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 u.g.n., w celu przygotowania dokumentacji do zmiany umowy ustanawiającej na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej prawo użytkowania wieczystego. A Spółdzielnia nie kwestionowała wówczas decyzji podziałowej, w szczególności podstawy prawnej na jakiej została wydana.
Organ wskazywał, iż z uchwały Rady Miasta W. z dnia 16 września 2004 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2004 r. nr 253, poz. 6558 ze zm.) wynika, że ulica [...] stanowi drogę publiczną od ulicy [...] do budynku przy ul.[...] nr [...], a na dalszym odcinku stanowi drogę wewnętrzną [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Ponadto przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że ul. [...] stanowi w części ulicę wewnętrzną- oznaczoną na rysunku symbolem 3 KD-W.
Wojewoda uznał, że przepisy na podstawie, których wydana została decyzja podziałowa nie mogą stanowić podstawy do przyznania odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy a nie materialnoprawny i nie może stanowić samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Natomiast w świetle regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n., w odniesieniu do działek pozostających w użytkowaniu wieczystym prawo to wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W niniejszej sprawie, w wyniku podziału nieruchomości interes użytkownika wieczystego nie został naruszony poprzez odebranie gruntów pod drogę (dz. nr [...]– część ul. [...]), bowiem prawo użytkowania wieczystego skarżącej Spółdzielni nie wygasło, a tym samym roszczenie odszkodowawcze nie przysługuje.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która zarzuciła organowi obrazę prawa materialnego – art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP – polegającą na błędnym przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje odszkodowanie za działkę o numerze ewidencyjnym [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika bezspornie, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi drogę wewnętrzną osiedlową - decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...]. W dacie wydania powyższej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą nr XXXV/199/92 Rady Miasta W. z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 15 poz. 184), który przewidywał na tym terenie strefę mieszkaniowo-usługową oznaczoną na planie symbolem MU-32.
Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującą uchwałą Nr XXI/720/2007 Rady Miasta W. z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", ulica [...] w części odpowiadającej działce nr [...] stanowi drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem 3KD-W o szerokości 14,0-19,5 m.
Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły, że działka nr [...]jest drogą wewnętrzną zarządzaną przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Została ona wybudowana przez skarżącą wraz z osiedlem mieszkaniowym w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej wyłącznie dla 4 budynków mieszkalnych stanowiących własność skarżącej (potwierdza to ortofotomapa znajdująca się w aktach sprawy). Ta część ulicy [...] nie jest połączona bezpośrednio z siecią dróg publicznych (jest tzw. "ślepą ulicą") i pozostaje nadal w użytkowaniu wieczystym skarżącej, która z niej korzysta zaspokajając potrzeby mieszkańców (do czego jest zobowiązana), a gmina nie wykonuje na tej części ulicy zadań własnych.
Dodatkowo Sąd Wojewódzki zauważył, że wydzielenie gruntów pod drogi wewnętrzne w świetle art. 6 ust. 1 u.g.n. nie jest celem publicznym, a przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszcza wywłaszczenie jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Zatem w przedmiotowej sprawie nie został on naruszony.
Reasumując, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że skarżącej nie należy się odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż nie doszło do pozbawienia jej praw do przedmiotowej nieruchomości, ponieważ nie jest ona przedmiotem publicznego użytku, a służy wyłącznie mieszkańcom, ich rodzinom i gościom 4 budynków stanowiących własność skarżącej co bezspornie potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy.
Skargę kasacyjną wywiodła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa ([...]SM) zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając obrazę prawa materialnego - art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Protokołu Nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, póz. 175 ze zm.) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej — przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż na podstawie powyższych przepisów skarżącej Spółdzielni nie przysługuje odszkodowanie za działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu 7-02-09, o pow. 2213 m², położoną w W. przy ul. [...], podczas gdy na podstawie powołanych przepisów możliwe jest przyznanie odszkodowania za przedmiotową działkę — choć nie jest ona formalnie zaliczona do kategorii dróg publicznych — ponieważ ze względu na wydzielenie jej pod drogę wewnętrzną, ogólnodostępną i przeznaczoną do użytku nieograniczonej liczby osób w rzeczywistości pełni ona funkcję drogi publicznej, co powinno skutkować przyznaniem odszkodowania.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], a nadto o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W ocenie autora kasacji Sąd I instancji błędnie przyjął, iż działka nr [...] (powstała wskutek podziału działki nr [...] na działki o nr ewid. [...] i [...]) nie jest połączona z siecią dróg publicznych. Z decyzji Burmistrza Gminy W. o zatwierdzeniu projektu podziału działki o nr ewid. [...], stanowiącej ul. [...], a także z treści pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Z. z [...] września 2011 r. znak: [...] wynika, iż ulica [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], obejmująca działki o nr ewid. [...] z obrębu 7-02-09, została zaliczona do kategorii dróg publicznych, zaś na odcinku obejmującym działkę o nr ewid. [...] stanowi drogę wewnętrzną [...]SM. Działki o nr ewid. [...]i [...] sąsiadują ze sobą, co oznacza, iż działka ewid. nr [...] jest połączona z siecią dróg publicznych - ul. [...] oraz ul. [...], będącą także droga publiczną (vide: załącznik nr 18 poz. 82 do uchwały Nr XXXVII/846/2004 Rady Miasta W. z dnia 16 września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w W. do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 253, poz. 6858 ze zm.).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym ortofotomapy, jasno wynika, iż dostęp do ul. [...] na odcinku obejmującym działkę [...] nie jest w żaden sposób ograniczony, w szczególności brak jest szlabanu czy bramy ograniczającej przejazd tą ulicą. W tej sytuacji oczywiste jest, iż droga ta ma charakter ogólnodostępny. Nieprawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, iż działka ta służy wyłącznie mieszkańcom 4 bloków i ich rodzinom. Fakt, iż osoby te najczęściej korzystają z tej drogi nie oznacza, że ze względu na brak ograniczenia w ruchu nie służy ona także innym ludziom, w szczególności mieszkającym w usytuowanych w pobliżu budynkach.
W związku z faktem, iż działka o nr ewid. [...] stanowi przedłużenie drogi publicznej ul. [...] należy uznać, iż de facto spełnia taką samą rolę jak działka o nr ewid. [...]. W takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż [...]SM została ograniczona w możliwości pełnego korzystania z tej działki, a W. stara się na nią przerzucić ciążące na nim obowiązki w zakresie utrzymania dróg o charakterze lokalnym.
Te właśnie okoliczności — a nie fakt zakwalifikowania ulicy [...], w części obejmującej działkę o nr ewid. [...], do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), bądź to do czyjego użytku ona służy - mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przesądzają o naruszeniu przez Sąd art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka autor kasacji stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. interpretowany łącznie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia podstaw nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które jest zobowiązany brać pod uwagę z urzędu i rozpoznał sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bowiem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wnoszący skargę kasacyjną powołał zarzuty naruszenia prawa materialnego, a więc podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Protokołu Nr l do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, póz. 175 ze zm.) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do przyznania na rzecz Spółdzielni odszkodowania za działkę [...], autor kasacji wysuwał tezę przeciwną. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjny zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Z ustaleń, przyjętych przez sąd I instancji wynika, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r., z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną osiedlową. Podział ten miał na celu przygotowanie dokumentacji do zmiany umowy ustanawiającej na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej prawo użytkowania wieczystego i został oceniony jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady Miasta W. z dnia 28 września 1992 r., który przewidywał dla tego terenu funkcje mieszkaniowo-usługową, oznaczoną na rysunku planu MU-32.
W dacie rozstrzygania przez organ o prawie do odszkodowania obowiązywała uchwała Nr XXI/720/2007 Rady Miasta W. z dnia 20 grudnia 2007 r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", która ustalała przebieg ulicy [...] i określała jej klasyfikację w części jako droga wewnętrzna oznaczona na rysunku planu symbolem 3KD-W (odpowiadająca działce [...]) i w części jako droga dojazdowa, oznaczona na rysunku planu symbolem 2 KD-D (odpowiadająca działce [...]). Takie przeznaczenie wynikało też z załącznika nr 18 do uchwały nr XXXVII/846/2004 Rady W. zawierającego wykaz dróg gminnych na terenie Dzielnicy Z., który ulicę [...] sklasyfikował jako drogę gminną od ul. [...] do budynku [...], a na dalszym odcinku jako drogę wewnętrzną [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co zostało dodatkowo zaznaczone na załączniku graficznym i odpowiadało granicom działki nr [...].
Odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w drodze odrębnej decyzji ustala się, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez przyznania odszkodowania. W okolicznościach tej sprawy, trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, sprowadzające się do twierdzenia, iż brak jest podstaw do przyjęcia, by [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa została pozbawiona przysługującego jej prawa do działki [...]. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć zastosowanie do sytuacji w których, na skutek naruszenia przepisów ustawy, wydana została odrębna decyzja o wywłaszczeniu bez orzeczenia o odszkodowaniu. W sprawie niniejszej, Spółdzielnia nie utraciła przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego do działki [...], ani też nie została pozbawiona, czy też ograniczona w korzystaniu z przedmiotu objętego tym prawem. Z materiału zgormadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby przeznaczenie tego terenu, bądź możliwości jego zagospodarowania uległy zmianie, czy to na skutek decyzji podziałowej z [...] sierpnia 2001 r., czy też innego aktu organów administracji publicznej.
Brak też podstaw do przyjęcia, by sposób korzystania z działki [...] uległ w jakimkolwiek zakresie ograniczeniu. Nie może więc być mowy o ingerencji władz administracyjnych w przysługujące Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego, które jest zwykle rezultatem wydanej decyzji. Może również wynikać z wyroków sądów lub bezpośrednio z regulacji prawnych. A więc, jedynie wówczas, gdy taka ingerencja władzy publicznej w spokojne korzystanie z mienia następuje i to w sposób niezgodny z prawem konieczne jest uruchomienie środków ochronnych i podjęcie działań rekompensujących i to zarówno takich, które przewiduje prawo krajowe, ale również tych uregulowanych przepisami międzynarodowymi.
Artykuł 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przewiduje, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Pozbawienie obywateli mienia w interesie publicznym bez odszkodowania może być usprawiedliwione tylko wyjątkowo. Odebranie własności bez zapłaty sumy pozostającej w rozsądnym stosunku do jej wartości uznaje się zazwyczaj za nieproporcjonalną ingerencję (Marek Antoni Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VII, Lex/el 2015).
Strona skarżąca kasacyjnie upatrywała źródła szkody w tym, że po podziale działka nr [...], z uwagi na jej nieograniczony dostęp z działki nr [...], spełnia taką samą rolę jak ta ostatnia, przez co [...]SM została ograniczona w możliwości korzystania z działki nr [...]. Stanowisko o tożsamości funkcji obu działek nie zasługuje na akceptację, gdyż w istocie działka [...] stanowi "ślepą drogę", zaś działka [...] łączy inne drogi gminne: ul. [...] i ul. [...] w stronę ul. [...], a więc łączy się z drogami publicznymi z dwóch krańców. Pierwsza służy do wjazdów docelowych, druga funkcjonuje jako łącznik dla dwóch dróg publicznych. Na akceptację zasługuje natomiast stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż argumentacja zaprezentowana w wyroku ETPCz w sprawie Bugajny, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, ze względu na odmienne okoliczności i różny stan prawny w obu sprawach. W sprawie Bugajny decyzja podziałowa wyodrębniła działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne służące do publicznego użytku.
W niniejszej sprawie działka nr [...] pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni jako droga. W sprawie Bugajny podstawę prawną stanowiła norma z art. 98 ust. 1 u.g.n., która w sprawie kontrolowanej nie ma zastosowania. A ponadto przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 2000 r., odnosił się do wszystkich "dróg", a obecnie regulacja ta dotyczy tylko "dróg publicznych".
Artykuł 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności może więc stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, jeśli władze publiczne przyczyniły się do pozbawienie mienia, co wiąże się ze zmianą właściciela (wywłaszczenie lub nacjonalizacja) i niezależnie od tego, czy nastąpiło to w sposób formalny, czyli wskutek prawnych decyzji władz, czy jedynie faktyczny, czyli w sposób uniemożliwiający dalsze wykonywanie swoich praw.
W sprawie niniejszej Sąd Wojewódzki słusznie zauważył, iż stan zagospodarowania i władania działką [...] nie zmienił się. Przed i po podziale grunt ten był zagospodarowany i użytkowany jako droga. Na podstawie wpisów zawartych w księdze wieczystej spornej nieruchomości Sąd ustalił, że grunt oddano w wieczyste użytkowanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w 1972 r. i nadal prawo to Spółdzielni przysługuje. Zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do przyznania na rzecz Spółdzielni odszkodowania za działkę [...].
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł o jej oddaleniu, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.