Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 318/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania dokumentu - prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty O. z dnia 26 września 2012 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta O. orzekł o zatrzymaniu J. R. prawa jazdy kat. ABDT wydanego przez Starostę O. w dniu [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek MOPSu o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu J. R. Do wniosku została załączona decyzja o uznaniu ww. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz zawiadomienie skierowane do Prokuratury Rejonowej w O. o popełnieniu przestępstwa określonego w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, iż zaistniałe w sprawie okoliczności wypełniają dyspozycję art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm., dalej jako ustawa z dnia 7 września 2007 r.), odnośnie zatrzymania prawa jazdy i z tego powodu należało dokument ten zatrzymać.
J. R. odwołał się od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty O.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ właściwy dłużnika tj. Burmistrz O. podejmował bezskutecznie działania wobec dłużnika alimentacyjnego J. R., a w konsekwencji wszczął odrębne postępowanie, po przeprowadzeniu którego wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję nr [...] uznającą dłużnika alimentacyjnego J. R. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Następnie Burmistrz O. skierował do Starosty O. wniosek o zatrzymanie prawa jazdy J. R.. Kolegium, wskazując na treść art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uznało, że Starosta O. będąc związanym tym wnioskiem, zobowiązany był do wydania decyzji o zatrzymaniu J. R. prawa jazdy. Organ nie był uprawniony do badania merytorycznej zasadności skierowanego do niego wniosku, który jest konsekwencją przeprowadzenia odrębnego postępowania zakończonego ostateczną decyzją, uznającą dłużnika alimentacyjnego J. R. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R., wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że dokonana przez organy interpretacja ustawy z dnia 7 września 2007 r. jest dla niego krzywdząca. Podkreślił, że w miarę możliwości płaci alimenty, a praca kierowcy jest jego jedynym źródłem utrzymania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.). Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym na podstawie wniosku organu właściwego dłużnika, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że powołany przepis nie pozwalał organowi na dowolność (uznanie administracyjne) i obligował go, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Niemniej Sąd zauważył, że wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. P 46/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm., dalej ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r.) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261).
Wprawdzie w wyroku tym Trybunał orzekał o innym przepisie prawnym, niż miał zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże - jak zauważył sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku - obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6) zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.
Zdaniem Sądu, wyrok ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I Instancji. W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie, czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, to jest skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też zapobieganie uchylaniu się od wskazanych prac zarobkowych. Ponadto, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza zasadę sprawiedliwej procedury, bowiem brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem, sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do naruszenia przez omawiany przepis wyrażonej w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP zasady proporcjonalności w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak i z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, bowiem wydano je na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę przedstawione w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu dotyczące braku zgodnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wydania wyroku w oparciu o akta sprawy,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty O., pomimo braku naruszenia przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona,
- art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona;
- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i jego niewłaściwe zastosowanie poprzez brak uwzględnienia regulacji art. 5 ust. 3-3b tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że podstawę materialno-prawną do orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a jej celem było właśnie wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. P 46/07. Nie można zatem mówić o tożsamej treści normatywnej przepisu będącego podstawą zaskarżonej decyzji i art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. W tym kontekście, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż pominął wskazaną zmianę stanu prawnego oraz część materiału dowodowego, tj. decyzje w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. W tej ostatnio wymienionej decyzji organ orzekł o zatrzymaniu J. R. prawa jazdy kat. ABDT wydanego przez Starostę O. w dniu [...] lutego 2010 r.
W skardze kasacyjnej SKO w O. zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji zasadą jest, aby w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Jednak w niniejszej sprawie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a., wiążą się bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego, a konkretnie, są konsekwencją zarzucanej Sądowi błędnej wykładni art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dalej ustawa z dnia 7 września 2007 r.) i jego niewłaściwe zastosowanie. Błędna interpretacja oraz zastosowanie wymienionego przepisu polega, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na nieuwzględnieniu regulacji art. 5 ust. 3-3b tej ustawy. Trafnie wyjaśnia skarżący kasacyjnie, że wprowadzenie do porządku prawnego tych ostatnio wymienionych przepisów stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. P 46/07(Dz. U. 2009 r. Nr 159, poz.1261).
Przypomnieć równocześnie należy, że na argumentacji zawartej w w/w wyroku TK, tj. dnia 22 września 2009 r. sygn. P 46/07, Sąd I instancji oparł interpretację art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r., uznając, że treść normatywna tego przepisu, który jest podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji, jest tożsama z treścią normy zawartej w art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., zaś normę zawartą w art. 5 w/w ustawy TK uznał za niekonstytucyjną. Innymi słowy, Sąd I instancji uznał, że art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. dotknięty jest tzw. wtórną niekonstytucyjnością.
W niniejszej sprawie problem sprowadza się zatem do ustalenia, czy w istocie, art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. można przypisać taką samą treść normatywną, jaka zawarta była w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Tylko wówczas można byłoby mówić o wtórnej niekonstytucyjności w/w przepisu ustawy z dnia 7 września 2007 r. i oceniać decyzję zapadłą na podstawie tego przepisu w świetle art. 145a § 1 K.p.a., i w konsekwencji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Sądu w kwestii interpretacji zastosowanego w sprawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r., zgadzając się z tokiem rozumowania zaprezentowanym przez SKO w O. Trafnie Sąd I instancji przedstawił powody, dla których TK w wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. P 46/07 uznał niekonstytucyjność art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. W niniejszej sprawie na podkreślenie zasługuje zwłaszcza naruszenie przez tę regulację zasady sprawiedliwej procedury. Chodziło o to, że w przypadku zajścia wskazanych w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. przesłanek, organ właściwy dłużnika kierował do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, którym starosta był związany. TK określił takie rozwiązanie jako brak trybu odwoławczego dla dłużnika w procedurze unormowanej w art. 5 w/w ustawy. I właśnie ten brak w procedurze dotyczącej zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu ustawodawca uzupełnił, nadając przepisowi art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. brzmienie obowiązujące od 1 stycznia 2012 r.
Trafnie skarżący kasacyjnie ujął istotę tej zmiany. Chodzi o to, że począwszy od 1 stycznia 2012 r. postępowanie w sprawie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, poprzedzone musi być odrębnym postępowaniem w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (art. 5 ust. 3-3b ustawy), umożliwiając tym samym dłużnikowi alimentacyjnemu podważanie wystąpienia przesłanek formalnych i materialnych do uznania go za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Dopiero w sytuacji, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Trzeba zatem przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że błędnym jest zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, iż obowiązujące regulacje prawne nakazują staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu "wyłącznie" po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek do właściwego organu, skoro samo wystąpienie z tym wnioskiem musi być poprzedzone ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Należy dodać, że art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. w brzmieniu z dnia 1 stycznia 2012 r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. K 23/10 uznał w/w przepis "w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności." Teza ta została szeroko uargumentowana w uzasadnieniu w/w wyroku TK (Dz. U. 2014 r., poz. 236).
Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie, w treści wniosku o zatrzymanie prawa jazdy J. R. wskazano, że strona została uznana za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych i do wniosku załączono ostateczną decyzję z takim orzeczeniem z dnia [...] maja 2012 r. Sąd I instancji pominął zaś ten wątek procesowy.
Mając na uwadze powyższe, uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. i jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez brak uwzględnienia regulacji art. 5 ust. 3-3b tej ustawy, za trafny. Tym samym, uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez brak uwzględnienia przez Sąd obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanu prawnego i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym zwłaszcza decyzji o uznaniu J. R. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Usprawiedliwionym jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 145a § 1 K.p.a., gdyż decyzje organów nie zostały wydane w oparciu o przepis, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niekonstytucyjności. Usprawiedliwiony jest też zarzut obrazy art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie precyzuje wskazań co do dalszego postępowania organu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżony wyrok, oraz uznając, że naruszenia przepisów postępowania przez Sąd nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, rozpoznał skargę i orzekł jej oddalenie. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.