Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 849/15), po rozpoznaniu skargi A.B., zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A.B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. - poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie - o zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Zostały one określone wyłącznie na gruncie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przy czym, chociaż formalnie skarga kasacyjna została wniesiona w tym przypadku w stosunku do całego wyroku, tym niemniej treść zarzutów oraz treść wniosków kasacyjnych sugerowała, że sprowadzała się ona jedynie do kwestionowania pkt 2 zaskarżonego wyroku. W punkcie tym zaś Sąd Wojewódzki uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, pozostając w bezczynności w rozpoznaniu wniosku A.B. z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r. nr [...], rażąco naruszył prawo.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki podkreślił, że (cyt.): "W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. wpłynął do Ministra w dniu 26 września 2014 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwszą czynnością jaką podjął organ, po otrzymaniu wniosku, było zwrócenie się pismem z dnia 10 października 2014 r. do Urzędu m.st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości oraz akt postępowania w sprawie przyznania odszkodowania. Urząd m.st. Warszawy Biuro Gospodarki Nieruchomości Delegatura w Dzielnicy Mokotów w piśmie z dnia 23 października 2014 r. poinformował Ministra, że akta zostały przesłane do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st.
Warszawy. Kolejne działanie w sprawie, polegające na ponownym zwróceniu się do Urzędu m.st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości, organ podjął dopiero w dniu 24 grudnia 2015 r., a więc po upływie ponad rocznej bezczynności. Nie sposób nie zauważyć, że zostało ono podjęte w konsekwencji wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 30 października 2015 r. oraz wniesienia przedmiotowej skargi w dniu 25 listopada 2015 r. Organ nie zastosował się również do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., bowiem nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy.
Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Podejmowanie działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy w tak dużych odstępach czasu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie przez ponad półtora roku nie informował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a."
Z poglądem tym nie zgadzał się Minister, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, iż sprawy oceny legalności decyzji "dekretowych" i odszkodowawczych należą do kategorii spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym jednym z podstawowych dowodów są dokumenty znajdujące się w archiwalnych aktach odszkodowawczych. W związku z tym organ, kierując pisma z dnia 6 października 2014 r. do Biura Gospodarki Nieruchomościami przy PI. Starynkiewicza i Delegatury w Dzielnicy Włochy oraz do Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, podjął działania, zmierzające do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Wobec zaś nieuzyskania akt własnościowych nieruchomości, pismem z dnia 24 grudnia 2015 r., ponownie zwrócił się do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. st. Warszawy o ich nadesłanie.
Ponadto uzyskał też notatkę z badań ksiąg wieczystych, sporządzoną przez geodetę uprawnionego z dnia 3 marca 2016 r., z której wynikało, iż księga hipoteczna pn. "F." składa się z IV tomów, przy czym tom III zaginął. Wskazany brak tomu III księgi hipotecznej znacznie zaś utrudnił procedowanie w sprawie, gdyż część aktów kupna-sprzedaży została spisana w księdze umów tomu III w wyniku sukcesywnej sprzedaży przez A.B. kolejnych działek począwszy od dnia 11 marca1939 r.
W związku z powyższym, Minister, pismem z dnia 4 marca 2016 r. zwrócił się do Sądu Okręgowego w Warszawie o wypożyczenie dokumentów księgi wieczystej "F." przekazanych do sprawy o sygn. akt [...].
W dniu natomiast 25 maja 2016 r. wpłynęły do organu akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości.
Przedstawiając powyższy tok czynności, dokonanych w sprawie z wniosku A.B. z dnia 20 stycznia 2014 r., skarżący organ twierdził, że podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego i jakkolwiek czynności te nie były zawsze wykonywane niezwłocznie, to jednak stopień przekroczenia terminów nie miał w tym przypadku charakteru kwalifikowanego, podkreślając jednocześnie specyfikę powyższej sprawy i problemy związane ze zbyt szczupłą obsadą kadrową urzędu.
W ocenie składu orzekającego argumentacja skarżącego kasacyjnie nie mogła odnieść żadnego skutku.
Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a spray szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Po myśli zaś § 5 tegoż artykułu, do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający wprawdzie zgadza się, że sprawy, wynikające z regulacji zawartych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz. 94 z 1961 r.) są sprawami trudnymi zarówno pod względem merytorycznym jak i dowodowym, gdyż dotyczą stanów prawnych sprzed kilkudziesięciu lat, są niejednokrotnie prowadzone w trybach nadzwyczajnych a pozyskanie w nich materiału dowodowego jest czasochłonne i – z uwagi na złożoność materii - wymaga przemyślenia, tym niemniej, wniosek A.B. pochodził z daty 20 stycznia 2014 r. a do Ministra infrastruktury i Budownictwa został przekazany przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 26 września 2014 r. Wprawdzie przy tym organ na początku października 2014 skierował wspomniane wyżej pisma do Biura Gospodarki Nieruchomościami i Delegatury w Dzielnicy Włochy oraz do Biura Organizacji Urzędu m.st.
Warszawy, ale kolejne wyżej przedstawione działania następowały w znacznych odstępach czasu i - w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki - nic istotnego z działań tych nie wynikało. Słusznie przy tym akcentował Sad Wojewódzki, że pomiędzy zwróceniem się przez Ministra do Urzędu m.st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości oraz akt postępowania w sprawie przyznania odszkodowania (pismo z dnia 10 października 2014 r.) a ponownym zwróceniu się w tej sprawie do Urzędu m.st. Warszawy (pismo z dnia 24 grudnia 2015 r.) minęło ponad rok czasu a dodatkowo termin ponownego wystąpienia korelował z datą wniesienia przez uczestniczkę postępowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 30 października 2015 r. oraz wniesienia (25 listopada 2015 r.).
W związku z powyższym, tego rodzaju postępowanie organu należało potraktować jako jedynie pozorne prowadzenie przedmiotowego postępowania a nie działania, które miały by na celu rzeczywiste doprowadzenie do wydania decyzji..
W takiej sytuacji również tzw. problemy kadrowe, czyli związane z małą ilością pracowników merytorycznych, nie mogły stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Była ona znaczna i nic nie zapowiadało, że w najbliższym okresie czasu wniosek uczestniczki postępowania zostanie rozpoznany.
Podnieść też trzeba, że w takim przypadku organ winien chociaż powiadomić wnioskodawczynię o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku i określić w przybliżeniu termin wydania rozstrzygnięcia. Minister jednak – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki – nawet tego nie uczynił.
Z tego powodu należało podzielić pogląd Sądu I instancji, że bezczynności organu w tej sprawie towarzyszyło rażące naruszenie prawa. Okoliczność ta prowadziła zaś do wniosku, że zarzuty kasacyjne w postaci istotnego naruszenia art. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. nie były usprawiedliwione..
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.