Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Gd 357/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") oddalił skargę: A.S., M. K. i W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, położoną w [...] na [...], stanowiącą poprzednio działki o numerach geodezyjnych: [...] z obrębu [...], ujawnioną w księdze wieczystej KW nr [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.S., M.K. i W.S. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:
- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: "u.g.n."), w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że powołane wyżej przepisy u.g.n., Konstytucji, Karty Praw Podstawowych Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie stanową podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do spadkodawców skarżących a co za tym idzie postępowanie jest bezprzedmiotowe co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.,
- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - poprzez uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. za bezprzedmiotowe z powodu braku podstawy prawnej, pomimo istnienia takich podstaw oraz braku bezprzedmiotowości postępowania;
- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez organ II instancji wskazanych wyżej przepisów prawa, w szczególności pomimo braku podstaw do uznania postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec faktu, że przytoczone wyżej przepisy prawa materialnego stanowiły, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz pomimo tego, że postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe jedynie wtedy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji a także decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto skarżący – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty te wprawdzie formalnie zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, tym niemniej w obu podstawach kasacyjnych wskazano na naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego, w postaci: art. 105 § 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dodając jedynie wśród zarzutów procesowych art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W związku z powyższym, odnosząc się do tego ostatniego zarzutu, wyjaśnić należy, że nie był on w ogóle zrozumiały. Przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma bowiem charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że oparcie przez sąd administracyjny wyroku na tym przepisie jest uzależnione wyłącznie od wyniku kontroli sądowej. Ponadto w rozpatrywanej sprawie w/w przepis nie miał zastosowania, gdyż Sąd Wojewódzki oddalił skargę A.S., M.K. i W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania. W świetle zaś treści skargi kasacyjnej przepis ten również – co do zasady – zastosowania nie mógł znaleźć. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok był błędny bo został wydany z obrazą prawa materialnego. W takim jednak przypadku podstawą prawną dla postulowanego przez stronę skarżącą wyroku mógłby być jedynie przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. a nie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (odnoszący się tylko do naruszeń proceduralnych).
Istota zagadnienia, które wystąpiło we rozpoznawanej sprawie polegała na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, gdy własność gruntu – z mocy prawa - przeszła na rzecz Skarbu Państwa - w trybie nieobowiązującego już art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 31, poz. 138, dalej: "t.b.d.j.") - możliwe było ustalenie i wypłacenie odszkodowania w oparciu o aktualnie obowiązujący art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania wystąpili spadkobiercy J.i I.małżonków S. (A.S., M.K. i W. S.), podnosząc, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1971 r. nr [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] orzekło o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], a której właścicielami byli małżonkowie S.. W ocenie zaś wnioskodawców (obecnie skarżących), przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowił samoistną podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa w trybie w/w art. 11 t.b.d.j., czyli bez odszkodowania i bez względu na przeznaczenie gruntu.
Z tym stanowiskiem nie zgodziły natomiast orzekające w niniejszej sprawie organy oraz Sąd Wojewódzki.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 11 t.b.d.j., z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.
Jak z powyższego zatem wynika, przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych nie przewidywały w analizowanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela podlegającego podziałowi gruntu.
Wskazywany zaś przez skarżących – jako podstawa prawna roszczenia - przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W związku z tym więc Wojewoda stwierdził, że skoro w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (bo w szczególności nie może jej stanowić art. 98 ust. 3 u.g.n.), to tym samym brak było podstaw do wydania w analizowanym stanie faktycznym merytorycznego rozstrzygnięcia o wniosku stron.
Z tym stanowiskiem zgodził się Sąd Wojewódzki i podziela je również skład orzekający.
Za trafne należy bowiem ocenić wywody Sądu Wojewódzkiego, dotyczące historii przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a w których podkreślono, że przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu jej zaś projektu podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421.
Zwrócić w tym miejscu też trzeba uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, początkowo kwestią sporną pozostawało to, czy przepis ten ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. W ostatnich latach przeważył jednak pogląd, przemawiający za taką możliwością a skład orzekający pogląd ten również podziela. Powyższe nie oznacza jednak, że omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Z tego więc powodu skład orzekający podzielił pogląd Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2472/17, LEX nr 2752694) należy m. in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. również: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11).
Przede wszystkim jednak, skoro – jak wyżej wspomniano - w aktualnym porządku prawnym nie było podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, to nie można było twierdzić, że istniała materialnoprawna podstawa do wydania w tym przypadku decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.
Z tych powodów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Nieusprawiedliwione okazały się również te zarzuty, które odnosiły się do przepisów konstytucyjnych oraz do art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby by być bowiem jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.
Natomiast przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, abstrahując już od faktu, iż sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie dopiero w dniu 19 stycznia 1993 r., to wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania (vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja). Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku Karty Praw Podstawowych UE, która zawiera zbiór fundamentalnych praw człowieka i obowiązków obywatelskich. Karta ta została przy tym uchwalona dopiero w dniu 7 grudnia 2000 r. zaś przepis jej art.17 w swej treści odnosi się uprawnień w stosunku do mienia (i jego ochrony), ale nabytego zgodnie z prawem. Trudno zatem z treści wskazanych przepisów, zawartych przez oba w/w akty prawne, wywodzić materialnoprawnego źródła dla postulowanego przez skarżących uprawnienia do przyznania im przedmiotowego odszkodowania.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.