Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2013/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2388/13 oddalił skargę M.C. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 17 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.C. wnioskiem z dnia 26 czerwca 2012 r. zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm., dalej w skrócie rozporządzenie), zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w okresie od dnia 15 listopada 1990 r. do dnia 30 stycznia 2001 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 667, dalej w skrócie ustawa emerytalna).

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia 3 października 2012 r. nr [...] odmówił M.C. wydania zaświadczenia żądanej treści za okres od dnia 1 grudnia 1992 r. do dnia 30 stycznia 2001 r. W wyniku uwzględnienia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef ABW postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r. nr [...] uchylił w całości własne postanowienie z dnia 3 października 2012 r. nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że z uwagi na fakt, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało w sposób jednoznaczny, czy w posiadaniu organu znajdują się dokumenty mogące potwierdzić pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, należy ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu 12 sierpnia 2013 r. wydał zaświadczenie nr [...] r., stwierdzające, że wnioskodawca podczas służby w [...] od dnia 1 listopada 1996 r. do dnia 30 stycznia 2001 r. podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Ponadto Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści za okres od dnia 15 listopada 1990 r. do dnia 31 października 1996 r.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że M.C. rozpoczął służbę w [...] w dniu 1 grudnia 1992 r. W tej sytuacji okres od dnia 15 listopada 1990 r. do dnia 30 listopada 1992 r. nie może zostać brany pod uwagę przy badaniu przez Szefa ABW warunków służby wnioskodawcy, z uwagi na fakt, że w tym czasie był on funkcjonariuszem innej służby i do tej właśnie służby powinien zwrócić się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

Wskazał również, iż w toku prowadzonego postępowania, w dniu 5 grudnia 2012 r., a następnie w dniu 26 marca 2013 r., ponownie zostały skierowane zapytania do Departamentu [...] ABW z prośbą o dokonanie przeglądu dokumentacji znajdującej się w posiadaniu w/w jednostki organizacyjnej pod kątem istnienia informacji o służbie M.C. w okresie od dnia 1 listopada 1996 r. do dnia 30 stycznia 2001 r. Dyrektor Departamentu [...] ABW pismem z dnia 9 maja 2013 r. nr [...] poinformował Dyrektora Biura Kadr ABW, że ustalenia poczynione przez podległy mu Departament w zakresie sprawdzeń dotyczących M.C. pozwoliły na stwierdzenie, że w okresie od dnia 1 listopada 1996 r. do dnia 30 stycznia 2001 r. wykonywał on czynności operacyjno – rozpoznawcze, spełniając kryteria określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Natomiast ustalenia dokonane przez Departament Kontrwywiadu ABW jednoznacznie wskazują, że materiały, jakie zostały udostępnione funkcjonariuszom tej jednostki przez Biuro Ewidencji i Analiz ABW nie dawały podstaw do stwierdzenia, że M.C., pełniąc służbę w Zarządzie Kontrwywiadu [...] w okresie od dnia 1 grudnia 1992 r. do dnia 31 października 1996 r. wykonywał czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W Biurze Kadr ABW dokonano również przeglądu fotokopii akt osobowych M.C.. W wyniku powyższej czynności stwierdzono, że w aktach osobowych wymienionego nie ma dokumentów mogących potwierdzić fakt wykonywania przez wnioskodawcę czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W przedmiotowych aktach osobowych brak było również zakresów obowiązków M.C., sporządzonych w latach 1992 – 2001. Ponadto żaden ze znajdujących się w aktach dokumentów nie zawierał opisu rodzaju czynności, jakie wówczas wykonywał M.C..

W związku z powyższym Szef ABW stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz przeanalizowano dokumenty znajdujące się w dyspozycji organu, wypełniając dyspozycję art. 218 K.p.a. W aktach osobowych M.C., jak również w innych, znajdujących się w posiadaniu organu dokumentach, brak było danych, które potwierdzałyby, że wnioskodawca podejmował sześć razy w roku, we wskazanym wyżej okresie, czynności, z którymi wiązałoby się szczególne zagrożenia życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia. Dlatego też brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 17 października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem M.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonano ponownej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowania. Z materiałów tych wynika, że zarówno Departament Kontrwywiadu ABW, jak również Departament [...] ABW nie posiadają ewidencji, rejestrów ani też innych dokumentów, na podstawie których można dokonać ustaleń, czy M.C. w okresie pełnienia służby w [...] podejmował sześć razy w roku, we wskazanym wyżej okresie czynności, z którymi wiązałoby się szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. W tym kontekście za niezasadny uznał zarzut wnioskodawcy, że organ przez kilka kolejnych miesięcy nie potrafił odnaleźć dokumentów świadczących o charakterze jego służby.

Zdaniem Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zgromadzony w aktach postępowania materiał jest kompletny i miarodajny. Pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas tej służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Odróżnić trzeba pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania w tych warunkach przypisanych zakresem czynności obowiązków służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. O wydaniu zaświadczenia nie decyduje potencjalne ryzyko zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania czynności służbowych, bo wynika ono z samego charakteru służby, ale faktyczne wystąpienie takiego zagrożenia. Jedynie konkretna sytuacja, w której funkcjonariusz w trakcie pełnienia służby brał udział, stanowi podstawę do uznania jej za przypadek służby pełnionej w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury.

Należy przyjąć, że chodzi tu o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas których wystąpiły czynniki stwarzające realne niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu wykonywania czynności służbowych.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wyjaśnił, że żadna dokumentacja prowadzona przez organ nie zawierała adnotacji, pozwalających na ustalenie, że w okresie od dnia 1 grudnia 1992 r. do dnia 31 października 1996 r., podczas wykonywania czynności służbowych M.C. był narażony na szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Po analizie dokumentacji zebranej w sprawie i zestawieniu jej treści z przebiegiem służby funkcjonariusza należało wskazać na brak dokumentów pozwalających na potwierdzenie pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że pełnił służbę w [...], a następnie w ABW od 1992 r. do 2001 r. W tym okresie podejmował szereg zadań oraz prowadził postępowania, w których często występowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wskazał, że organ w zaskarżonym postanowieniu przywołał przesłanki uznania czynności za zagrażające życiu i zdrowiu, lecz nie podał z jakich przyczyn nie można zakwalifikować służby skarżącego jako pełnionej w warunkach szczególnych. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, dlaczego nie odnaleziono żadnych informacji o wykonywanych przez niego zadaniach oraz czy w ogóle dokonano sprawdzenia innej dokumentacji niż rejestry i ewidencje prowadzone przez ABW. Zdaniem skarżącego, organ powinien zweryfikować jego wniosek poprzez analizę prowadzonych przez niego postępowań oraz czynności, w których brał udział.

W ocenie skarżącego wszystkie postępowania, w których brał czynny udział wiązały się z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Ponadto organ nie wskazał, na jakich konkretnie dokumentach oparł się odmawiając wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do treści art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z powołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w K.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 K.p.a., ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu stała się odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w okresie od 15 listopada 1990 r. do 31 października 1996 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ rozstrzygnięcie odmowne dotyczące okresu od 15 listopada 1990 r. do dnia 30 listopada 1992 r. uzasadnił tym, że M.C. w tym okresie był funkcjonariuszem innej służby, gdyż służbę w [...] rozpoczął w dniu 1 grudnia 1992 r. Natomiast powodem odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej treści za okres od dnia 1 grudnia 1992 r. do dnia 31 października 1996 r. był brak dokumentów stwierdzających, że M.C. we wskazanym okresie w wystarczającym zakresie (6 razy w ciągu roku) uczestniczył w czynnościach w warunkach określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie i uznał, że w aktach osobowych skarżącego oraz znajdujących się w posiadaniu organu ewidencjach i rejestrach brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby fakt wykonywania, we wskazanym wyżej okresie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia, w rozumieniu w/w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wbrew stanowisku strony, poczynione przez organ ustalenia mają oparcie w materiale dowodowym. Z treści wyciągu pisma z-cy Dyrektora Departamentu Kontrwywiadu ABW z dnia 30 sierpnia 2012 r. oraz wyciągu pisma Dyrektora Biura Kadr ABW z dnia 4 września 2012 r. wynika, iż na potrzeby niniejszej sprawy analizowano nie tylko akta personalne skarżącego, ale i materiał dowodowy dotyczący wykonywanych przez skarżącego w przedmiotowym okresie czynności operacyjno – rozpoznawczych. W tym celu przeprowadzono rozmowy z bezpośrednimi przełożonymi skarżącego i na tej podstawie dokonano analizy dostępnego materiału dokumentacyjnego, oceny zasobów ewidencyjnych i archiwalnych, a także rejestrów.

Tym samym organowi nie można zarzucić, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie. Organ opiera się wyłącznie na posiadanym materiale dowodowym. W związku z powyższym uwagi i wnioski skarżącego mogą odnosić się wyłącznie do materiału dokumentacyjnego będącego w posiadaniu organu, a nie do materiału, który można byłoby dopiero pozyskać przy użyciu innych instytucji dowodowych.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Treść tego przepisu wskazuje na ograniczony zakres prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie wydania zaświadczenia.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, a skarga M.C. jako bezzasadna podlega oddaleniu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.C., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niedostrzeżenie ewidentnego naruszenia przepisów ustawowych przez organ administracji, co spowodowało wydanie w tej sprawie nietrafnego orzeczenia;
2. 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie oczywistego wydania przez organ administracji postanowienia bez podstawy prawnej oraz pominięcie zaświadczenia wskazującego na służbę M.C. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od dnia 1 listopada 1996 r. do dnia 30 stycznia 2001 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej podał, że nie spełnia ona wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Brak w niej w szczególności: 1) wskazania, czy wyrok Sądu pierwszej instancji jest zaskarżony w całości, czy w części;

1. 2) prawidłowo skonstruowanego wniosku i ograniczenie się przez pełnomocnika skarżącego tylko do wniosku przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez wskazania, czy przedmiotowy wyrok ma być uchylony lub zmieniony;
2. 3) zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że są one niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie zawarł w niej wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, to jednak analiza wniosku o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia pozwala na przyjęcie, że obejmuje on żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Trafność tego stwierdzenia potwierdza brak wezwania autora skargi kasacyjnej przez przewodniczącego, na podstawie art. 177a p.p.s.a., do usunięcia jej braków.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy po wydaniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny zapadnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu, który miał zastosowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu powinien wyrok ten uwzględnić z urzędu, niezależnie od podstaw na których została oparta skarga kasacyjna (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSA i WSA 2010 r. Nr 2, poz. 16 oraz glosy J. Sułkowskiego, ZNSA 2010, Nr 3, s.160 – 165; W. Kręcisza, tamże, s. 147 – 159; M. Szubiakowskiego, OSP 2010, Nr 6, poz. 57).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

M.C. zwrócił się do organu o wydanie, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w okresie od dnia 15 listopada 1990 r. do dnia 30 stycznia 2001 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, co uzasadniałoby podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu 12 sierpnia 2013 r. wydał zaświadczenie nr [...] r., stwierdzające, że M.C. podczas służby w [...] od dnia 1 listopada 1996 r. do dnia 30 stycznia 2001 r. podejmował czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia, zaś postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści za okres od dnia 15 listopada 1990 r. do dnia 31 października 1996 r.

Wskazać należy, iż konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, została określona w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Ustawodawca delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), zawarł w art. 15 ust. 6 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3 (...). Na podstawie tej delegacji zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Stosownie do treści przepisu § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK–A 2014/5/56, Dz. U. z 2014 r., poz. 736) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne.

Wyjaśnił, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury.

Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższenia emerytury nie sposób natomiast wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Trybunał Konstytucyjny uznał również, iż wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Podkreślił, że prawodawca, formułując warunki podwyższenia emerytury, różnicuje znaczenie słów: "szczególnie" i "bezpośrednie". Drugie zostało wyraźnie zastrzeżone na określenie relacji kauzalnej (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Zakładając racjonalność prawodawcy nie ma podstaw do zacierania różnicy między art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 a pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W tym zaś kontekście istotne jest również to, że z uwagi na przedmiot ustawowej regulacji, której celem jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższenia emerytury, a tym samym operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji, nie może ona podlegać wykładni zawężającej.

W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany wyżej przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.

W rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który odmawiając skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści badał istnienie danych potwierdzających występowanie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o których mowa w § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia. Przepis ten był zatem stosowany przez organ administracji, gdyż postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem M.C., który jednoznacznie domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

W związku z tym, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, występując do podległych jednostek organizacyjnych, zwracał się do nich o nadesłanie informacji i dokumentów mogących potwierdzić wykonywanie przez M.C. zadań i czynności przewidzianych w powołanym przepisie rozporządzenia. W odpowiedziach adresaci tych wystąpień odwoływali się do treści § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Niewątpliwie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przed wydaniem postanowień kontrolowanych następnie przez Sąd pierwszej instancji analizował dostępne dane w sposób wynikający z zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny normy i oceniał, czy M.C. pełnił służbę w przewidzianych w tym przepisie warunkach bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia funkcjonariuszy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec zakresowej niekonstytucyjności § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., wydane na podstawie tego przepisu postanowienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, opierające się na elemencie normy prawnej zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia – mającym wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku rozważanie zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stało się przedwczesne.

Z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, możliwe stało się zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. w jego aktualnie obowiązującym brzmieniu, tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Omówione wyżej naruszenie prawa materialnego, które dotyczy nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i obu postanowień, skutkowało ich uchyleniem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni zmieniony na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stan prawny i oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).