Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1446/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminy Świeszyno na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 5 października 2015 r. F. I. wystąpił do Starosty Koszalińskiego o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]ha, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], która zdaniem wnioskodawcy przeszła na własność Gminy Świeszyno z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] o pow. [...]ha m.in. na działkę nr [...] o pow. [...]ha z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej - działka nr [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), Starosta Koszaliński odmówił ustalenia odszkodowania za opisaną we wniosku nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] położoną w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Świeszyno.
Organ I instancji wskazał, że z treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że odszkodowanie ustalane na podstawie decyzji wydanej przez starostę przysługuje jedynie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. W związku z powziętymi przez organ wątpliwościami odnoszącymi się do tego, czy działka nr [...] w obrębie [...], stanowiąca własność Gminy Świeszyno, na poszerzenie której została wydzielona działka nr [...], jest drogą publiczną – została w toku postępowania przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem stron. Na rozprawie przedstawiciel gminy Świeszyno oświadczył, że działka nr [...] nie jest i nie była drogą publiczną.
W oparciu o analizę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym decyzji Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której wynika, że inwestycja dotyczyć ma przebudowy drogi gruntowej m.in. na działce nr [...] w obrębie [...] organ ustalił, że działka nr [...] spełnia funkcję drogi publicznej. W tej sytuacji zostało zlecone uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w związku z ustaleniem wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że w dniu 31 maja 2016 r. otrzymał zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś w dniu 14 czerwca 2016 r. wpłynęła do Starosty kopia decyzji Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchylenia w części wskazanej decyzji lokalizacyjnej w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części działki nr [...] obr. [...] gm. Świeszyno, na odcinku od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...]. Zdaniem Starosty, z uzasadnienia decyzji wynikało, że okolicznością przemawiającą za uchyleniem wskazanego rozstrzygnięcia w części jest brak możliwości przebudowy drogi na wskazanym odcinku.
Wobec powyższego organ I instancji uznał, że część działki nr [...], na poszerzenie której została wydzielona działka nr [...] utraciła funkcję drogi publicznej.
Starosta podniósł, że podstawą dla ustalenia odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne jest treść decyzji podziałowej, z której jednoznacznie musi wynikać, że konkretna część działki zostaje wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie takiej jednoznaczności brakuje, bowiem z decyzji podziałowej Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie wynika, aby wydzielona pod drogę działka nr [...] miała stanowić drogę publiczną, gdyż wskazano w niej, że działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie drogi gminnej (działka nr [...]). Ani w podstawie prawnej decyzji, ani w jej sentencji nie został przywołany przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja podziałowa nie zawiera ani jednego sformułowania "droga publiczna". W decyzji nie wskazano podmiotu, na rzecz którego miałoby przejść prawo własności.
Podkreślono, że skutek w postaci przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa, lecz z decyzji podziałowej w sposób nie budzący wątpliwości musi wynikać, czy powstałe w wyniku podziału działki są wydzielane pod drogę, ponadto pod jaką drogę i na jaki podmiot przechodzi prawo do ich własności.
Zdaniem organu I instancji, istotny jest fakt, że Gmina Świeszyno kwestionuje, aby była właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie odszkodowania. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania nie można rozstrzygać wątpliwości co do stanu faktycznego nieruchomości, w tym zapisów decyzji podziałowej.
Reasumując Starosta Koszaliński uznał, że żądanie wnioskodawcy ustalenia odszkodowania za wydzieloną pod drogę nieruchomość oznaczoną, jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] jest bezzasadne.
Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją F. I. złożył od niej odwołanie.
Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zdaniem organu II instancji, biorąc pod uwagę treść decyzji podziałowej Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] kwietnia 2012 r., zasadnym było ustalenie przez organ I instancji odszkodowania na rzecz F. I. za przedmiotową nieruchomość. Organ zgodził się ze stanowiskiem odwołującego, że brak ujawnienia przez Gminę Świeszyno w księdze wieczystej przysługującego jej prawa własności działki nr [...], pozostaje poza zakresem rozpatrywanej sprawy.
Ponadto wskazano, że w sytuacji gdy Gmina Świeszyno kwestionuje, że działka [...] stała się jej własnością w dniu uostatecznienia się ww. decyzji podziałowej, to powinna podjąć czynności mające na celu wzruszenie decyzji podziałowej w jednym z trzech trybów określonych w art. 16 k.p.a. Uwzględniając fakt, że decyzja podziałowa nie została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz, że F. I. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania, organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał działanie Starosty Koszalińskiego polegające na wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania, które doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i formalnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego, przy aktualnej treści decyzji podziałowej Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji powinien ustalić odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.
Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. (nieprawomocną na dzień wydania decyzji przez organ I instancji) Wójt Gminy Świeszyno uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie drogi gruntowej, w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części działki nr [...] z obrębu [...], tj. działki, która w części wyłączonej przylega do przedmiotowej działki. Wojewoda podkreślił, że na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] kwietnia 2012 r. - działka nr [...], zgodnie z będącą w obrocie prawnym z decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. - stanowiła drogę publiczną (gminną).
Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi I instancji, że oparcie rozstrzygnięcia na nieprawomocnej decyzji stanowi o wadliwości postępowania, a wadliwość ta stanowi przesłankę do uznania naruszenia przepisów postępowania. Dodatkowo Wojewoda za wadliwość postępowania, skutkującą naruszeniem prawa uznał także wydanie przez organ I instancji niezaskarżalnego postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. ustalającego Gminie Świeszyno obowiązek wniesienia zaliczki w wysokości 1.000 zł na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, tj. na pokrycie kosztów pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość prawa własności działki nr [...].
Kwestionując wskazaną decyzję Gmina Świeszyno złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie:
- art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- art. 129 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie faktu, że dla spornego fragmentu działki nr [...] wskutek wydania przez Wójta Gminy Świeszyno ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchylenia w części decyzji z [...] lipca 2011 r. w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części dz. nr [...] dla drogi przyległej do nieruchomości F. I. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o lokalizacji na tych nieruchomościach inwestycji celu publicznego;
- art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie powinno dojść do ustalenia odszkodowania za nieruchomość;
- art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że podstawowym dokumentem przesądzającym, czy w sprawie doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne stanowi ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Świeszyno zatwierdził projekt podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...] przeznaczoną na poszerzenie drogi gminnej (działka nr [...]), co do której został zgłoszony wniosek o odszkodowanie.
W związku z faktem, że teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem opisana wyżej decyzja podziałowa została wydana w następstwie uprzednio wydanej decyzji Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie drogi gruntowej m.in. na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...].
Sąd zauważył, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., którą w odwołaniu zakwestionował F. I., Wójt Gminy Świeszyno uchylił decyzję lokalizacyjną z [...] lipca 2011 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówiło odwołującemu się przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Rozpoznając skargę F. I. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił je wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1419/16.
Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł niezgodność podstawy prawnej wskazanej w decyzji uchylającej z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz jej uzasadnienia.
Wskazano także, że organ I instancji, mimo powzięcia informacji o toczącym się postępowaniu, mającym na celu wzruszenie decyzji lokalizacyjnej zaniechał ostatecznego ustalenia, czy działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z kolei kwestia ta jest istotna dla uznania istnienia przedmiotu postępowania o ustalenie odszkodowania na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n.
W tej sytuacji, za zasadny uznano zarzut organu odwoławczego dotyczący naruszenia przez Starostę Koszalińskiego przepisów postępowania w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. związanych z obowiązkiem dążenia do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie wskazanych przepisów doprowadziło, w ocenie Sądu, do przedwczesnego rozstrzygnięcia przez organ I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Świeszyno, zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty Koszalińskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania było przedwczesne, co w ocenie Sądu - pozostawało w opozycji z obowiązkiem do dążenia do rzetelnego ustalenia faktycznego;
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:
- art. 129 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie faktu, że dla spornego fragmentu działki [...] wskutek wydania przez Wójta Gminy Świeszyno ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchylenia w części decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części dz. nr [...] dla drogi przyległej do nieruchomości F. I. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o lokalizacji na tych nieruchomościach inwestycji celu publicznego;
- art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie powinno dojść do ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Mając powyższe na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zarówno w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania jak i w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego istota sporu związana jest z decyzją Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchylenia w części decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części dz. nr [...] dla drogi przyległej do nieruchomości F. I., którą wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o lokalizacji na tych nieruchomościach inwestycji celu publicznego. Starosta Koszaliński wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], powołał się na decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. i wskazał, że część działki nr [...], na poszerzenie której została wydzielona działka nr [...] utraciła funkcję drogi publicznej. Tym samym żądanie F. I. dotyczące ustalenia odszkodowania na jego rzecz za wydzieloną pod drogę nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] jest bezzasadne. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazał między innymi, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygniecie na nieprawomocnej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. co stanowi o wadliwości postępowania, którą należy kwalifikować jako przesłankę naruszenia przepisów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Gminy Świeszyno wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. odmówiło F. I. przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi F. I. wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r. syg. akt II SA/Sz 1419/16 uchylił postanowienie z dnia [...] września 2016 r. W takich okolicznościach zasadnie Sąd I instancji wskazał, że decyzja Wojewody była prawidłowa, albowiem organ I instancji naruszył przepisy postępowania związane z obowiązkiem dążenia do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do przedwczesnego rozstrzygnięcia przez organ I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. W konsekwencji trafnie stwierdził Sąd I instancji, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, którą uchylona została decyzja organu I instancji i sprawa wraca do jej merytorycznego rozpoznania przed tym organem, odniesienie się do meritum sprawy nie jest możliwe.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Dodatkowo należy wskazać, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1012/18, Sąd po rozpoznaniu skargi F. I. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] czerwca 2016 r. Tym samym z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] czerwca 2016 r., którą uchylono decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części działki nr [...], która w części wyłączonej przylega do działki skarżącego. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie zważywszy, że nieprawomocna decyzja Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] czerwca 2016 r. stanowiła dla Starosty Koszalińskiego podstawę do wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie przyznania odszkodowania.
W takich okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, dlatego też skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.