Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2718/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę Z.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister" lub "MRiRW", z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13), dalej jako "dekret PKWN", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niewłaściwej definicji pojęcia majątku ziemskiego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Ministra z [...] października 2019 r. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu wskazał, że kwestionuje stanowisko WSA, zgodnie z którym majątek ziemski A. spełniał kryteria obszarowe objęcia przepisami o reformie rolnej. Podniósł, że sam dekret nie definiował określenia "nieruchomość rolna", zatem pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej. Wskazał przy tym na słuszność określenia nieruchomości ziemskiej według kryterium treści ksiąg wieczystych (zgodnie z którym majątek ziemski A. nie podpadał pod treść przepisów dekretu). Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1773/09 oraz wyrok NSA z 30 maja 2018 r., I OSK 2133/17.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, a Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, czy też do poszukiwania modyfikacji podstaw kasacyjnych, domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Sąd upoważniony jest zatem do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do jej rozpoznania wskazać należy, że wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niewłaściwej definicji pojęcia majątku ziemskiego.
Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro zatem skarżący kasacyjnie zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania), to stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należy uznać za prawidłowy, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.
Nadmienić także należy, że skarżący kasacyjnie jest spadkobiercą byłego właściciela majątku A. (postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z [...] lipca 1963 r., sygn. akt [...]) i złożył on przed organami administracji wniosek w którym zawarł żądanie stwierdzenia, że majątek ziemski A. (stanowiący własność K.P., wynoszący [...] ha ([...] ha + [...] ha), w tym 57,0623 ha użytków rolnych), nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że trafne są ustalenia oraz argumentacja Ministra. W dniu przejęcia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, K.P. posiadał bowiem nie tylko grunty określone w księdze hipotecznej rep. Hip. [...] o pow. [...] ha, lecz również grunty objęte księgą hipoteczną nr [...] o pow. [...] ha, a łączna powierzchnia ich użytków rolnych przekraczała 50 ha.
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN na cele reformy rolnej przeznaczono nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Co istotne ani przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", o której mowa w omawianym przepisie. Przyjęto natomiast rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., W 3/89, OTK 1990/1/26 (dalej uchwała W 3/89). Trybunał w części III uzasadnienia uchwały W 3/89, (akceptowanej w uzasadnieniu uchwały z 16 kwietnia 1996 r., W 15/95 (Dz. U. nr 54, poz. 572, dalej uchwała W 15/95) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie praktyki orzeczniczej co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
W oparciu o wskazane uchwały Trybunału Konstytucyjnego przyjmowano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Innymi słowy zakresem działania dekretu były także objęte te nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego, lecz pozostawały w bezpośrednim związku funkcjonalnym z prowadzaniem działalności wytwórczej w rolnictwie na nieruchomościach o charakterze rolniczym, o ile te ostatnie nieruchomości tworzyły z tymi pierwszymi gospodarczą całość (wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1933/16, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015 r., I OSK 1399/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1770/14).
Sąd pierwszej instancji przyjął "za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wobec czego za zbędne uznał ich powtarzanie". Organ natomiast w wydanej przez siebie decyzji jednoznacznie wskazał, że nieruchomość mogła zostać przejęta na cele reformy rolnej o ile spełniała następujące przesłanki: (I) była to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, (II) stanowiąca własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, (III) spełniająca normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, (IV) nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo, w tym m.in. uchwałę NSA z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10. WSA natomiast skupił się na kwestii "rozmiaru łącznego" użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości podpadającej pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.
Uznał, że skoro przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wyraźnie wskazuje na "rozmiar łączny" użytków rolnych, to prawidłowo powierzchnie, wchodzącą w skład nieruchomości objętej księgą hipoteczną rep. [...], połączono z powierzchnią nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...]. Łącznie zatem powierzchnia użytków rolnych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wyniosła [...] ha, co świadczyło o podpadaniu przedmiotowego majątku pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu. W ocenie WSA, wbrew wywodom skargi, nie stał temu na przeszkodzie fakt, że każda z nich była objęta odrębną księgą wieczystą.
Wykładnia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dokonana przez WSA jest słuszna. W istocie majątek, co do którego skarżący wniósł swoje żądanie, podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W świetle utartego w orzecznictwie stanowiska, z którym sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza, dopuszczalne jest sumowanie gruntów z różnych ksiąg hipotecznych w celu wykazania, że doszło do przekroczenia wymaganej normy obszarowej - w tym wypadku powyżej 50 ha. Ustalona w tym przepisie łączna powierzchnia, może dotyczyć kilku parceli należących do tego samego podmiotu. Zapisanie nieruchomości do oddzielnych ksiąg wieczystych samo przez się nie stanowi przesłanki do uznania, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust 1 lit. e) dekretu. Użyty w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu zwrot "rozmiar łączny" nieruchomości ziemskiej nie odnosi się z osobna do każdej nieruchomości ziemskiej mającej urządzoną odrębną księgę wieczystą, co ma przesądzać o tym, czy dana nieruchomość odpowiada wymaganym kryterium obszarowym, jako przechodząca z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.
O łącznym rozmiarze nieruchomości decyduje bowiem kryterium własności i gospodarcze przeznaczenie nieruchomości (wyrok NSA z 10 października 2019 r., I OSK 96/18 i powołane tam wyroki NSA z 8 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 2724/98 oraz z 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1045/97, zob. też wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 1820/18). W przedmiotowej sprawie WSA prawidłowo przyjął, że skoro nieruchomości w księdze hipotecznej rep. [...] o pow. [...] ha oraz grunty objęte księgą hipoteczną nr [...] o pow. [...] ha, stanowią własność tej samej osoby, a łączna powierzchnia ich użytków rolnych przekraczała 50 ha, to należało uznać, że spełnione zostały przesłanki z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, zatem nieruchomość ta mogła zostać przeznaczona na cele reformy rolnej. Nieruchomości ww. były objęte odrębnymi księgami wieczystymi, jednakże tworzyły gospodarczą całość i były własnością jednej osoby, przy czym skarżący nie przedstawiał w tej kwestii odmiennego stanowiska.
Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia, nie odnoszą się do problemu prawnego zaistniałego w sprawie niniejszej. Odnoście wyroku NSA z 30 maja 2018 r., I OSK 2133/17 słusznie wskazał WSA, że wyrok ten jest nieadekwatny do stanu faktycznego objętego skargą, gdyż organ nie sumował powierzchni użytków rolnych należących do rożnych osób, tylko do jednej – spadkodawcy skarżącego. Natomiast w wyroku WSA w Warszawie z 14 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1773/09 rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy część nieruchomości ziemskiej w postaci zespołu dworsko-parkowego podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wynikało z nadesłanego planu i rejestru pomiarowego sporządzonego dla zachodniej części gruntów uregulowanych w księdze hipotecznej,,B.", w skład gruntów o łącznej pow. [...] ha wchodziły m. in. grunty orne ([...] ha) oraz łąki ([...]ha). Natomiast z rejestru pomiarowego sporządzonego w 1933 r. dla gruntów o pow. [...] ha wynika, że w skład tych gruntów wchodziły ogrody ([...] ha), grunty orne ([...] ha) oraz łąki ([...] ha).
Reasumując Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust 1 pkt e dekretu PKWN. W sprawie właściwie zdefiniowano pojęcie majątku ziemskiego, prawidłowo przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.