Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3248/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r., nr KOC [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
W dniu [...] marca 1949 r. W. K. wystąpiła, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem, z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Kickiego 32 (obecnie ul. Kickiego 17) o pow. 557 m2, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 74-część o pow. 380 m2 i nr 18/1-cz. o pow. 177 m2 z obrębu 3-04-01, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku.
Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, odmówił W. K. (następcy prawnemu wnioskodawczyni), przyznania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] września 1948 r. wynika, że tytułu własności tej nieruchomości uregulowany był na imię W. i W. K. w równych częściach. Nieruchomość ta znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu i objęta została w posiadanie gminy [...] W. w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] W.. Termin do złożenia wniosku upływał zatem w dniu [...] lutego 1949 r. Z kolei wniosek w trybie przepisów dekretu wniesiono w dniu [...] marca 1949 r., czyli po upływie ww. terminu, zawierając w nim wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia.
Organ podał, że termin wynikający z art. 7 dekretu jest terminem prawa materialnego, a tym samym nie ma do niego zastosowania procedura przywracania terminów przewidziana w art. 58-60 k.p.a. Terminu tego nie można było przywracać także pod rządami przepisów art. 41-43 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Z upływem zatem terminu na złożenie wniosku dekretowego wygasło uprawnienie do uzyskania prawa własności czasowej w trybie dekretu. Organ podał, że wprawdzie obecnie obowiązuje przepis art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym osobom, których prawa wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, może zostać zwrócona jedna nieruchomość pod warunkiem złożenia przez nich lub ich następców prawnych wniosków w terminie do [...] grudnia 1988 r., jednak w niniejszej sprawie W. K. we wniosku z dnia [...] marca 1949 r. powołała się na dekret z dnia 26 października 1945 r., wobec czego rozpatrzono go na podstawie przepisów tego aktu prawnego.
W tej sytuacji, skoro wniosek złożony został po terminie, zbędnym było badanie czy zostały spełnione pozostałe przesłanki ustanowienia prawa zawarte w przepisie art. 7 dekretu. Powyższe skutkowało odmową ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego byłej właścicielki.
Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2014 r.
Organ odwoławczy za niezasadny uznał argument, że w sprawie mają zastosowanie prócz przepisów dekretu, również inne przepisy prawa. Wskazał, że nie jest ponadto w ogóle możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie wniosku złożonego z uchybieniem terminu wskazanego w dekrecie, co miało miejsce w tej sprawie. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rozpatrywany był wyłącznie wniosek z dnia [...] marca 1949 r., ponieważ nie jest takim dokumentem (wnioskiem) pismo odręczne opatrzone datą [...] stycznia 1949 r., nie posiadające prezentaty organu administracji będącego jego adresatem. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do potraktowania tego pisma jako wniosku złożonego w dacie na nim widniejącej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. K., wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zarzucając im naruszenie: art. 15 k.p.a. wskutek naruszenia zasady dwuinstancyjności, poprzez to, że organ odwoławczy zbadał sprawę jedynie w granicach odwołania, podczas gdy winien ją rozpatrzyć we wszystkich aspektach prawnych i faktycznych, w szczególności powinien odnieść się do faktu, że na orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] W. o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, brak jest podpisu z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do jego wydania; art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy faktycznie istnieją przesłanki do odmowy następcy prawnemu W. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego; art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2014 r.; art. 214 w zw. z art. 233 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie, mimo że w sprawie spełnione zostały przesłanki zawarte w tych przepisach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i powołał jego treść. Przedmiotowa nieruchomość objęta została w posiadanie przez gminę z dniem 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] W., a zatem zakreślony w art. 7 ust. 1 dekretu termin 6 miesięcy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, upłynął z dniem [...] lutego 1949 r.
Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że dawna właścicielka hipoteczna przedmiotowej nieruchomości - W. K. złożyła wniosek dekretowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, w dniu [...] marca 1949 r., a zatem z uchybieniem 6-miesięcznego terminu. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie uznał znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku opatrzonego datą [...] stycznia 1949 r. za złożony w terminie, ponieważ brak na nim prezentaty organu, do którego został on zaadresowany. W ocenie Sądu świadomość złożenia wniosku po terminie miała również sama wnioskodawczyni skoro w piśmie z dnia [...] marca 1949 r. zawarła wniosek o jego przywrócenie, uzasadniając to faktem, że nie miała świadomości, iż terminowi temu uchybiła.
Prawidłowo również, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające wskazały, że termin wynikający z art. 7 ust. 1 dekretu nie ulegał przywróceniu, bowiem jako termin prawa materialnego był terminem prekluzyjnym, którego upływ powodował wygaśnięcie roszczenia. Złożenie zatem przez osobę uprawnioną wniosku dekretowego z uchybieniem wskazanego w tym akcie prawnym terminu, było wystarczające do wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, uniemożliwiając merytoryczne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd pierwszej instancji za błędne uznał stanowisko skarżącego, że wniosek z dnia [...] marca 1949 r., wobec jego wcześniejszego nierozpatrzenia, winien być obecnie rozpoznany w trybie art. 214 u.g.n. Sprawa wszczęta w trybie dekretu, powinna być bowiem prowadzona i zakończona w oparciu o przepisy tego dekretu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 dekretu, polegającą na przyjęciu, że nie można uznać znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku W. K. opatrzonego datą [...] stycznia 1949 r za złożony w terminie, ponieważ brak na nim prezentaty organu, do którego został zaadresowany - co miało decydujący wpływ na negatywny dla wnioskodawcy wynik sprawy, mimo że wskazany art. 7 ust. 1 ani żaden inny przepis dekretu nie wymagają uzyskania prezentaty organu dla uznania skuteczności złożenia wniosku dekretowego;
- 2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2, art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów, szczegółowo odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek W. K. złożony został z zachowaniem terminu, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie.
W toku całego postępowania administracyjnego, jak również w skardze oraz w skardze kasacyjnej, W. K. konsekwentnie stał na stanowisku, iż wspomniany wniosek złożony został z zachowaniem terminu. Zarówno organy prowadzące postępowanie jaki i WSA w Warszawie stoją z kolei na stanowisku, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia takiej tezy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na akceptację stanowiska skarżącego.
Przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że brak jest jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie tezy, że znajdujące się w aktach administracyjnych pismo W. K., zawierające wniosek o przyznanie własności czasowej nieruchomości rzeczywiście zostało złożone z zachowaniem terminu. Takiemu twierdzeniu przeczy po pierwsze brak jakiejkolwiek wzmianki właściwego organu o dacie wpływu wspomnianego wniosku lub innego dowodu pozwalającego stwierdzić, że termin ów został dochowany, po wtóre zaś fakt wystąpienia przez stronę o przywrócenie terminu do złożenia podania o przyznanie własności, który wpłynął do organu w dniu [...] marca 1949 r. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na obowiązujące w dacie złożenia pisma W. K. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341) wywodzi, iż złożony przez jego poprzedniczkę prawną wniosek spełniał wymogi formalne określone w art. 16 ust. 1 powołanego rozporządzenia, gdy zarazem żaden przepis nie nakładał na organ obowiązku potwierdzenia daty jego złożenia za wyjątkiem sytuacji, gdy wystąpiła o to sama strona.
Twierdzenie to jest bez wątpienia trafne, tyle tylko, że domniemanie, iż wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w przewidzianym dla tej czynności terminie byłby do obrony wówczas, gdyby w aktach sprawy nie znalazł się również wniosek o przywrócenie terminu dla dokonania tej czynności. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie można bowiem skutecznie dowodzić, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu zostało dokonane bez świadomości uchybienia terminowi. Zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy, opierając się na logice, trafnie oraz kompleksowo analizując zgromadzone dowody słusznie doszły do wniosku, iż brak jest przekonujących podstaw do przyjęcia, że termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu został dochowany. W okolicznościach niniejszej sprawy, ze względu na złożenie wspomnianego wniosku o przywrócenie terminu, należy przyjąć, iż wnioskodawczyni miała świadomość uchybienia terminu.
Zasadnie więc stwierdzono, że termin wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter prekluzyjny ze względu na fakt, iż jest terminem prawa materialnego, którego upływ skutkował wygaśnięciem roszczenia. Wobec tego postępowanie zainicjowane wnioskiem W. K. nie mogło zakończyć się w inny sposób aniżeli wydaniem decyzji odmownej – w tym przypadku odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego. Zaznaczyć przyjdzie, że brak jest jakichkolwiek innych dowodów, które mogłyby potwierdzić tezę o złożeniu wniosku w terminie, a wobec tego organy nie miały podstaw do stwierdzenia, w świetle ustalonych okoliczności, że sporna czynność została dokonana z zachowaniem wymogów formalnych.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych należało uznać, że również one nie zasługiwały one na uwzględnienie.
Skarżący nie wyjaśnił w sposób dostateczny, na czym konkretnie polegać miało, na gruncie niniejszej sprawy, naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Norma ta ma charakter kompetencyjny, a wobec tego zarzut jej naruszenia byłby uzasadniony wówczas, gdyby udało się wykazać, iż sąd pierwszej instancji naruszył zakres kognicji, czego wszak w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Powiązanie przywołanego wyżej przepisu z art. 3 § 2, art. 141 § 4 p.p.s.a. i sformułowanie zarzutu niedostatecznego zbadania stanu faktycznego sprawy również nie mogło odnieść skutku, ze względu na fakt, iż to organy administracji odpowiedzialne są za dokładne zbadanie wszelkich okoliczności sprawy, sąd zaś wyłącznie kontroluje zgodność ich działań z obowiązującymi przepisami. Co istotne, sąd nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nie ustala stanu faktycznego.
Przepis art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych może więc stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko w takim przypadku, w którym dałoby się stwierdzić, że sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o kryterium inne, aniżeli zgodność z prawem. Odmienna, od dokonanej przez sąd, ocena stanu faktycznego sprawy nie może stanowić dostatecznej przesłanki kasacyjnej.
Mając na względzie opisane wyżej okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.