Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 300/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. H. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z 16 marca 2021 r., nr GK-II.7221.18.2021.KP, w przedmiocie zwrotu pisma oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
J. H., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie organu administracyjnego wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym w realiach rozpoznawanej sprawy na zaniechaniu wezwania strony do uzupełnienia podania w celu wyjaśnienia rzeczywistych intencji skarżącego zawartych w piśmie inicjującym postępowanie, a także dowolnej ocenie materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, że sprawa niniejsza dotyczy roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, podczas gdy uważna analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że Skarżący kwestionował w istocie uprawnienia współwłaściciela do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, a więc kwestię podlegającą ocenie przez właściwy organ administracji publicznej.
Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części.
Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przypomnieć należy, że Sąd I instancji oddalił skargę J. H. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z 16 marca 2021 r. w przedmiocie zwrotu pisma. W ocenie Sądu I instancji, jeśli z treści żądania wynika jego przedmiot, a taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, organ nie ma obowiązku badania rzeczywistych, a niewyrażonych wprost intencji strony, jeśli te wyrażone pozwalają na kwalifikację żądania. Zdaniem Sądu I instancji, zestawienie treści pytań sformułowanych we wniosku z 29 grudnia 2020 r. oraz treści dokumentów będących w posiadaniu organu uprawniało do wniosku o kwalifikacji żądania jako dotyczącego wyłącznie naruszenia prawa własności bądź ustanowionej służebności gruntowej. Pismo z 29 grudnia 2020 r. nie zawiera żadnej wzmianki na temat robót budowlanych wykonywanych przez któregoś z ww. współwłaścicieli, nie odnosi się do zajętych pod te roboty działek bądź ich części, którymi wykonujący roboty budowlane nie miał prawa dysponować.
Skoro treść żądania z 29 grudnia 2020 r. nie zawierała powołania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że chodzi o legalność wykonanych robót budowlanych, to nie było podstaw do wewnętrznego przekazania podania między wydziałami.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do postawionych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z kolei art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
Wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. obowiązek organu wezwania wnoszącego podanie do uzupełnienia braków podania staje się aktualny wówczas, gdy w wyniku analizy treści podania ujawnią się braki tego podania, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Brakiem tego rodzaju jest nieokreślenie żądania w podaniu (art. 63 § 2 k.p.a.).
Należy w tym miejscu przypomnieć, że Skarżący w piśmie z 29 grudnia 2020 r. wystąpił o udzielenie, w trybie pilnym, odpowiedzi na następujące pytania: 1) na jakiej podstawie M. H. przywłaszczył współwłasność wydzieloną i zatwierdzoną wyrokiem Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim z 29 listopada 2012 r. działki nr 3856/2 o szerokości 1,5 m;
- 2) dokonał ogrodzenia tej części wspólnej zamknięciem bramki;
- 3) dlaczego bramka od ulicy C[...] jest zamknięta na stałe, skoro miała służyć czasowo?
Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że powyższe pytania są jednoznaczne oraz że powyższe pismo z 29 grudnia 2020 r. dotyczy wyłącznie naruszenia prawa własności bądź ustanowionej służebności gruntowej.
Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje powyższej oceny Sądu I instancji. Wywodzi natomiast, że wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w piśmie, posiada jedynie strona wnosząca pismo, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Zdaniem kasatora niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony. Stwierdza również, że nieumiejętne formułowania żądania przez stronę, zwłaszcza będącą w podeszłym wieku i nieposiadającą wykształcenia prawniczego, nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia, jaka jest rzeczywista intencja pisma inicjującego postępowanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przesłanką wystąpienia przez organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wnoszącego podanie o wyjaśnienie treści żądania jest stwierdzenie, że treść żądania jest niejasna i budzi wątpliwości. Jeżeli zaś z treści pisma wynika w sposób jednoznaczny, jakie jest żądanie wnoszącego pismo, to nie ma podstaw do kwestionowania przez organ tego żądania poprzez wystąpienie do wnoszącego pismo z żądaniem określenia treści żądania. Takiego wystąpienia organu nie uzasadnia również i to, że autor pisma jest osobą w podeszłym wieku i nie posiada wykształcenia prawniczego.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro treść żądania zawartego w piśmie Skarżącego z 29 grudnia 2020 r. jest jednoznaczna i nie budząca wątpliwości, to w konsekwencji nie było potrzeby podejmowania przez organ działań na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w celu sprecyzowania treści żądania Skarżącego. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. nie wzywając Skarżącego do wyjaśnienia treści żądania zawartego w piśmie z 29 grudnia 2020 r. W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie dokonując działań w celu ustalenia treści żądania Skarżącego.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca również dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, że sprawa niniejsza dotyczy roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, podczas gdy jego zdaniem Skarżący kwestionował w istocie uprawnienia współwłaściciela do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, a więc kwestię podlegającą ocenie przez właściwy organ administracji publicznej. Argumentuje on, że uważna analiza akt postępowania prowadzi do takiego wniosku.
Kasator nie wskazuje, na jakim etapie postępowania administracyjnego i w jakich dokumentach zostało podniesione przez Skarżącego powyższe zagadnienie braku uprawnień współwłaściciela do dysponowania nieruchomością wspólną.
Tak ogólnikowy zarzut jest niemożliwy do weryfikacji. Ponadto podniesienie tego zagadnienia dopiero w skardze do sądu administracyjnego jest spóźnione i nie może spowodować skutku pożądanego przez Skarżącego. Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony przez organ w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę orzekania przez sąd. Wydane rozstrzygnięcie oparte ma być na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy, co oznacza orzekanie na podstawie kompletnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz stanowi zakaz wykraczania poza ten materiał.
Należy podkreślić, że Sąd I instancji wskazał, że nie ma wzmianki o robotach budowlanych i gruncie zajętym niezgodnie z zakresem własności bądź z naruszeniem treści służebności zarówno w piśmie z 29 grudnia 2020 r., jak i w stanowiących zażalenia pismach z 28 stycznia 2021 r. i 16 lutego 2021 r. Ta konstatacja znajduje potwierdzenie w treści akt administracyjnych. Nie została ona zakwestionowana przez Skarżącego.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329).
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi Skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.