Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1831/18 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Założone w 1863 r. przedsiębiorstwo Zakłady [...] w [...] (działające pierwotnie pod firmą: [...] w [...]), stanowiło własność E.M. Urządzone zostało na nieruchomościach przy ul. [...] w [...] stanowiących własność E.M. oraz członków jego rodziny (S.M., L.M.). Nastawione było na wykonywanie robót w zakresie tokarstwa, kotlarstwa i robót mechanicznych. W dniu [...] marca 1950 r., kiedy doszło do protokolarnego przekazania przedsiębiorstwa pod przymusowy zarząd państwowy, przedsiębiorstwo to zatrudniało 30 pracowników, w tym 26 pracowników fizycznych i pozostawało w ruchu, realizując bieżące zamówienia, a także regulowało (choć nie w pełni) ciążące na nim zaległości podatkowe. Zarządzeniem Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 1950 r. (M.P. Nr A-27, poz. 328), orzeczono o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.Pr.P.P.
Nr 21, poz. 67 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "dekret", wedle którego mogły być objęte pod zarząd państwa przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa. Następnie, na wniosek J.M., J.M. i E.M., będących następcami prawnymi byłego właściciela, wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia z dnia [...] lutego 1950 r. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r., stwierdził nieważność tegoż zarządzenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 1 pkt 3 dekretu. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w sytuacji pozostawania przedsiębiorstwa w ruchu i braku zagrożenia w jego funkcjonowaniu, albo też braku interesu państwa w pozostawieniu przedsiębiorstwa w ruchu, wykluczona jest możliwość zastosowania tej regulacji.
Prawodawca ograniczył bowiem jej zastosowanie wyłącznie do tych przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie państwa. Interes ten stanowił z kolei główny wyznacznik zawężający kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa, a więc takich, bez działania których Państwo nie mogło pełnić swoich podstawowych funkcji. Takiego znaczenia w ocenie organu nadzoru nie miała [...], która stanowiła jedynie zakład rzemieślniczy o znaczeniu lokalnym. Ponadto dalsze funkcjonowanie tego zakładu nie tylko nie było zagrożone, ale wręcz wykazywało rozwój, o czym świadczy choćby zwiększający się od 1947 r. stan zatrudnienia z 10-15 osób do 30 osób w 1950 r., istniejący park maszynowy, czy też realizowane zamówienia.
Zatem przepisy dekretu do tego przedsiębiorstwa nie mogły mieć zastosowania. To zaś oznacza, że zarządzenie Ministra Budownictwa wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ wskazał nadto, że nie zachodzi jednocześnie przeszkoda w stwierdzeniu jego nieważności opisana w art. 156 § 2 K.p.a., w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nim wywołanych. W tym kontekście Minister zwrócił uwagę, że zarządzenie dotyczy wyłącznie kwestii ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem i nie wywołało skutków prawno-rzeczowych.
Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby doszło do wydania orzeczenia o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37).
Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...], zarzucając naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt p 46/13;
- - art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- - art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Orzekając o oddaleniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z niespornych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że w dacie przekazania pod przymusowy zarząd, należące do E.M. przedsiębiorstwo działało, a jego byt w żaden sposób nie był zagrożony. Wykonywało ono na bieżąco zamówienia, regulowało także zaległości podatkowe, jak też sukcesywnie zwiększało poziom zatrudnienia. Posiadało nadto odpowiedni do charakteru prowadzonej działalności park maszynowo-narzędziowy oraz zaplecze materiałowe. Sąd I instancji stwierdził następnie, że ze względu na profil prowadzonej działalności, jak też jej lokalny zasięg, brak było podstaw do kwalifikowania tego przedsiębiorstwa jako mającego podstawowe lub strategiczne znaczenie dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. Z tego powodu Sądu uznał, że ustanowienie nad nim przymusowego zarządu, nawet gdyby pozostawało w bezruchu, nie znajdowało oparcia w treści art. 1 pkt 3 dekretu.
Sąd zgodził się w tej materii z wywodem Ministra, że zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie pozostające w bezruchu przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu miało kluczowe znaczenie dla interesów państwa. Sąd I instancji podał nadto, że zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w hipotezie normy prawnej w nim ujętej stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia, o ile na przeszkodzie takiego rozstrzygnięcia nie stoi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 in fine K.p.a., w postaci wywołanych orzeczeniem nieodwracalnych skutków prawnych.
Sąd uznał, że zarządzenie Ministra Budownictwa nie wywołało takich skutków, ponieważ jedynym skutkiem prawnym jego wydania było czasowe (w okresie trwania przymusowego zarządu) ograniczenie właścicielowi prawa swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem, które to uprawnienia przechodziły na przymusowego zarządcę, przy zachowaniu samego prawa własności przedsiębiorstwa przy dotychczasowym jego właścicielu. Sąd wskazał następnie, że przymusowy zarządca, zgodnie z art. 6 dekretu miał uprawnienia do: zarządzania powierzonym mu przedsiębiorstwem i do wykonywania czynności prawnych dotyczących tego zarządu (w tym dysponowanie składnikami przedsiębiorstwa oraz ich eksploatacji). Sąd stwierdził zatem, że wydane na podstawie ww. przepisu orzeczenie miało w założeniu charakter odwracalny i nie skutkowało zmianami prawnorzeczowymi, co zostało również zauważone przez Ministra.
Sąd I instancji podał, że strona skarżąca wady decyzji nadzorczej upatruje w nieuwzględnieniu przy jej podejmowaniu konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r. Nr 5A, poz. 62), co doprowadziło do stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia, mimo że zostało ono wydane 67 lat temu. Sąd wskazał, że powyższym wyrokiem Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zważywszy zatem na powszechną moc obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i ich ostateczność, skarżący uznaje, że jego pominięcie w toku rozstrzygania sprawy narusza art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a., a także art. 6 K.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Uznając powyższy zarzut za chybiony, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wraz z powyższym wyrokiem pojawiły się rozbieżne oceny jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 K.p.a., a przez to także możliwość stosowanie ww. przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. Sąd przybliżył rozbieżność w orzecznictwie, a następnie wskazał, że podziela pogląd przedstawiony w wyrokach NSA z dnia: 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14; z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1822/18, zgodnie z którym przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 K.p.a., negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści.
Sąd I stwierdził, że warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10, jak i 20 lat, czy też innej dowolnej liczbie lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Sąd zauważył, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej. Gdyż to właśnie takim działaniem sprzeniewierzyłby się zasadzie legalizmu wynikającej z art. 6 K.p.a..
Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej (art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a.) wskazał, że nie zostały przez skarżącego umotywowane. Sąd zaś tego rodzaju naruszeń nie dostrzega, bowiem stan faktyczny sprawy w zakresie objętym postępowaniem nadzorczym został ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego organ nie uchybił wynikającej z art. 80 K.p.a. zasadzie swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że motywy podjętej decyzji, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób przejrzysty i umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:
- - art. 190 ust 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego stanowiącej o tym, że orzeczenia te mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, w następstwie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
- - art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiącej o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratyczny państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, w następstwie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
- - art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady praworządności/legalizmu stanowiącej o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, w następstwie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
- - art. 8 ust 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji stanowiącej o tym, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, w następstwie nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
- II. art 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy – takich przepisów prawa procesowego jak:
- - art. 6 K.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności;
- - art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13;
- - art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Istotą zarzutów skargi kasacyjnej jest odpowiedź na pytanie o możliwość uwzględnienia upływu czasu, jako przewidzianej w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy podstawą nieważności jest rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przed udzieleniem odpowiedzi w powyższej kwestii wypada zauważyć, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że zarządzenie Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 1950 r. ustanawiające przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] w [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Od momentu wydania powyższego zarządzenia do chwili ostatecznego stwierdzenia jego nieważności upłynęło ponad 68 lat. Okoliczności te, z punktu widzenia kontrowersji podniesionej w skardze kasacyjnej, stanowią o wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w toku dotychczasowego postępowania.
Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Tym bardziej, że powyższy zarzut kasacyjny nie doczekał się jakiejkolwiek konkretyzacji i uzasadnienia.
Istotna jest także konstatacja, iż zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Przepis ten statuuje przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności. Przy czym wartościuje podstawy stwierdzenia nieważności na takie, przy których upływ czasu nie ma znaczenia dla możliwości wzruszenia decyzji, oraz takie, przy których upływ czasu ma znaczenie, bowiem ich wystąpienie powoduje konieczność wycofania decyzji z obrotu prawnego tylko w terminie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji. Wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. podstawa stwierdzenia nieważności nie została wymieniona w art. 156 § 2 K.p.a.
Dopełnienie powyższych uwag stanowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, którym stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to ma charakter zakresowy i wskazuje na pominięcie prawodawcze kwestii prekluzji stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zakresowy charakter wyroku nie powoduje zmiany normatywnej art. 156 § 2 K.p.a. ani nie wypowiada się co do wymaganego okresu prekluzyjnego (vide: M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, uwagi do art. 156).
Jednocześnie, co należy podkreślić, ustawodawca od ponad pięciu lat nie wykonał powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utrzymując w ten sposób niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Jakkolwiek sytuacja taka wzbudza zaniepokojenie na gruncie realizacji konstytucyjnej zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), to jednak przedłużające się zaniechanie ustawodawcze nie oznacza w praktyce stosowania prawa konieczności akceptowania wyraźnego stanu niekonstytucyjności. W takiej sytuacji, to na sądach spoczywa powinność podjęcia takich działań w zakresie wykładni i stosowania prawa, które w realiach konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy będą prowadziły do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, ukształtowanym wg hierarchii jego źródeł, a więc z Konstytucją RP jako aktem nadrzędnym (vide: R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe okoliczności należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 12 maja 2015 r., stwierdzając zakresową niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, dokonał wykładni regulacji prawnych odnoszących się do czasowego ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności decyzji dotkniętych rażącym naruszeniem prawa i wyraźnie wskazał na konieczność dokonania takiej interpretacji art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., która będzie nie tylko uwzględniała zasadę praworządności, przewidzianą w art. 7 Konstytucji RP, lecz także wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa oraz zaufania do prawa.
Trybunał zauważył, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego, które umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji korzystającej przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, w sytuacji gdy decyzja ta wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ekspektatywy nabycia prawa przez jej adresatów. Trybunał podkreślił przy tym, że w takiej sytuacji występuje nagromadzenie tego rodzaju okoliczności, które nakazują uznać, iż zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Tym bardziej, że przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa ma niedookreślony charakter, a jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu aktu objętego postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Powyższe uwagi wskazują na konieczność ważenia w procesie wykładni prawa, na gruncie okoliczności konkretnej sprawy, konstytucyjnych zasad praworządności oraz pewności prawa, i przyznanie pierwszeństwa zasadzie pewności prawa gdy od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy jego nabycia.
Uwzględniając zasadę nadrzędności Konstytucji RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), a ponadto zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją RP, a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide: K.Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK [w:] red. K.Działocha, S.Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wyraźnie oznaczył zakres stanu niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. i przedstawił w uzasadnieniu wyroku precyzyjne powody jego sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP, to powyższe daje podstawy do zrekonstruowania, w procesie sądowego stosowania prawa, normy prawnej wynikającej z art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a także z art. 2, art. 7 Konstytucji RP, która uwzględniać będzie wynikające z ww. wyroku Trybunału aspekty systemowe i funkcjonalne wykładni prawa, a nadto będzie przeciwdziałać utrzymującemu się stanowi niezgodności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP.
Nie ulega wątpliwości, iż podlegający rekonstrukcji zakres normy prawnej obejmuje termin stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, winien znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając powyższą kwestię posłużył się określeniem "znaczny upływ czasu", to jednak nie stanowi to nieprzekraczalnej bariery w procesie rekonstrukcji przedmiotowej normy prawnej. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, iż art. 156 § 2 K.p.a. jest dotknięty pominięciem prawodawczym, a więc sytuację, w której ustawodawca unormował określoną dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie z punktu widzenia wartości konstytucyjnych.
W konsekwencji mamy do czynienia z trybunalską oceną normy prawnej, z której wynika, iż z punktu widzenia regulacji konstytucyjnych, norma ta zawiera brakujący element i w tym zakresie pozostaje niekonstytucyjna (vide: orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52; wyrok TK z dnia 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; wyrok TK z dnia 30 maja 2000 r. sygn. akt K 37/98, OTK ZU nr 4/2000). Brakujący element stanowi swoistą lukę owej normy, której wypełnienie winno nastąpić przez odwołanie się do wnioskowania per analogiam legis (vide: Z.Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, PWN, Warszawa 1980 r.; Z.Radwański, Problemy metodologiczne dogmatyki prawa cywilnego [w:] J.Wróblewski, Zagadnienia metodologiczne prawoznawstwa. Materiały z sesji naukowej. Łódź 27–28 marca 1980 r., Ossolineum, Wrocław). Istota analogii tkwi we wnioskowaniu opartym na podobieństwie.
W tym zakresie należy odwołać się do treści art. 156 § 2 K.p.a., który reglamentując kwestię przedawnienia stwierdzenia nieważności w zakresie przyczyn nieważności innych niż rażące naruszenie prawa, posługuje się terminem 10 lat. Ten sposób wnioskowania per analogiam prowadzi do rezultatu, który nie wychodzi poza zakres objęty unormowaniem przez prawo pozytywne (analogia intra legem), a nadto uwzględnia to, że wobec przypadków nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 K.p.a. ustawodawca nie przewidział w art. 156 § 2 k.p.a. innego terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę stoi na stanowisku, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, mocą której nastąpiło nabycie prawa lub ekspektatywy nabycia praw, ograniczona jest terminem 10 lat, liczonym od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl z glosami aprobującymi: M.Wiącek, OSP 2019/9, s. 167–168; J.Trzciński, ZNSA 2019/3; T.Kiełkowski [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 156). Po upływie tego terminu następują skutki przewidziane w art. 158 § 2 K.p.a.
Powyższy sposób zrekonstruowania normy art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. dokonany został w okolicznościach konkretnej sprawy. Jako wynik procesu stosowania prawa nie ma charakteru uniwersalnego i nie stanowi jakiegokolwiek wyznacznika mogącego ograniczać ustawodawcę w kreowaniu przepisu prawa będącego wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2005 r. Sytuacja faktyczna mająca miejsce w niniejszej sprawie, której skutki wynikające z zarządzenia Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 1950 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] w [...], trwają już ponad 70 lat, a przez 68 lat zarządzenie to posiadało walor legalnie wydanego aktu, wypełnia pojęcie "znacznego upływu czasu". To zaś nakazuje, przy ocenie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego powyższego zarządzenia, opowiedzieć się za konstytucyjną zasadę pewności prawa oraz zaufania do prawa (art. 2 Konstytucji RP).
Powyższe uwagi potwierdzają zasadność zarzutów kasacyjnych wskazujących na nieprawidłowość procesu wykładni i stosowania art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. przez pominięcie w tym procesie norm art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, a przez nieuwzględnienie przymiotu ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej orzeczeń Trybunału także art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Jakkolwiek zarzut naruszenia art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. został podniesiony wśród zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to nie budzi wątpliwości, iż są to przepisy prawa materialnego, które winny zostać przywołane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych i zakwalifikowanie prawa materialnego do przepisów postępowania nie stanowiła jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy z uwagi na zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji trafny jest także zarzut naruszenia zasady legalizmu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a.).
Konkludując wypada uznać, iż powyższe naruszenie prawa uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku, a konstatując jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 193 P.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, którą należy uzupełnić stwierdzeniem, iż zarządzenie Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 1950 r. stanowiło podstawę nabycia prawa do przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] w [...]. Okoliczność, iż zarządzenie to nie prowadziło do nabycia prawa rzeczowego do nieruchomości, na której było urządzone to przedsiębiorstwo, nie oznacza jeszcze, iż nie było ono podstawą nabycia prawa (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.