Uzasadnienie
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił odszkodowanie na rzecz I. Ł., T. Ł. i R. J., za przejęty dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) grunt o powierzchni 1273 m2, położony w Warszawie przy ulicy [...]. Dnia 16 grudnia 2004 r. stwierdzono, że ww. decyzja stała się ostateczna, a następnie wypłacono odszkodowanie.
Pismem z dnia 4 marca 2005 r. pełnomocnik I. Ł. i T. Ł. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o przekazanie stronom odsetek za zwłokę, związanych z niewydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania w terminie ustawowym, za okres od 20 września 2000 r. (2 miesiące po złożeniu wniosku o wypłatę odszkodowania) do 31 grudnia 2004 r. (dzień zapłaty odszkodowania). W dniu [...] Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem nr [...] zwrócił I. Ł. i T. Ł. wniosek o wypłatę odsetek z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej, powołując się na art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), stanowiący, że gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Organ wskazał, że odsetki z tytułu zwłoki należą do instytucji prawa cywilnego i jako takie nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Na postanowienie to I. Ł. i T. Ł. złożyli zażalenie.
W międzyczasie, wobec braku odpowiedzi na wniosek o zapłatę odsetek ustawowych w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, pismem z dnia 10 sierpnia 2005 r. pełnomocnik I. Ł. i T. Ł. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego "o podjęcie skutecznej interwencji" w sprawie niewydania decyzji ani nieudzielenia przez Prezydenta m.st. Warszawy odpowiedzi dotyczącej zapłaty odsetek. Wojewoda Mazowiecki, uznając wniesione pismo za zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 37 § 1 kpa, uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione.
Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o jego uchylenie oraz uchylenie "postanowienia wydanego w tej sprawie przez organ administracyjny I instancji".
W uzasadnieniu skargi zarzucili, że organy administracyjne nie wydały decyzji w trybie art. 104 § 1 kpa, lecz zastosowały "unik prawny". W opinii skarżących oczywiste jest bowiem, że orzeczenie w sprawie wniosku o zapłatę odszkodowania za zwłokę w zakresie wydania decyzji dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie, co powinno skutkować wydaniem decyzji w trybie powołanego artykułu kpa. Odnosząc się do kwestii zwłoki organu w wydaniu decyzji, skarżący podkreślili, że bezsporne jest, iż organ nie rozpatrzył sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, o czym nie powiadomił stron, jak również nie wskazał terminu załatwienia sprawy, stosownie do art. 36 § 1 kpa.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 września 2006 r. odrzucił skargę I. Ł. i T. Ł. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu Sąd podał, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), Sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego nie należy do żadnej z powyższych kategorii. Nie kończy postępowania w sprawie i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty.
Ponadto, żaden przepis kpa nie przewiduje, że na postanowienie wydane w trybie art. 37 kpa służy zażalenie. Orzekanie w sprawie legalności zaskarżonego postanowienia wykracza zatem poza zakres działania sądów administracyjnych, zatem skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli I. Ł. i T. Ł., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- 1) pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy art. 104 § 2 kpa, poprzez pominięcie zarzutu strony, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna,
- 2) mylne zastosowanie art. 37 kpa, w sytuacji, gdy strona nie postawiła zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, a jedynie domagała się odsetek od nieterminowo wydanej decyzji,
- 3) naruszenie art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a., przez mylne przyjęcie, że niniejsza sprawa nie podlega rozpoznaniu przed sądem administracyjnym, w sytuacji, gdy organ zamiast decyzji administracyjnej dotyczącej istoty sporu wydaje postanowienie, od którego nie służy skarga do sądu administracyjnego,
- 4) naruszenie art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., przez przyjęcie, że przedmiotem sporu jest niezałatwienie sprawy w terminie, a nie roszczenie o odsetki, które to roszczenie powinno zostać rozstrzygnięte w trybie decyzji administracyjnej.
Skarżący podkreślili, że domagali się uznania, że ich sprawa powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej w trybie art. 104 kpa, nie zaś w trybie art. 37 kpa, ponieważ przedmiotem sporu nie jest problem nieterminowego załatwienia sprawy, ale kwestia "odsetek od decyzji, która została wydana z naruszeniem ustawowo ustalonego terminu". Niniejszej sprawy nie można uznać za "kwestię dotyczącą sprawy w toku postępowania, ponieważ odmowa rozliczenia odsetek w drodze postanowienia ostatecznie zamknęłaby sprawę bez możliwości jej rozpatrzenia w dalszej części postępowania". Autor skargi kasacyjnej zarzucił również, że tak organy administracji, jak i Sąd I instancji, unikały rozstrzygnięcia w kwestii zasadności roszczenia o odsetki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 174 ustawy, może zostać oparta na dwóch przesłankach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, któremu uchybił Sąd I instancji. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje działanie organów administracji, zaś przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kpa jest chybiony i nie może odnieść zamierzonego skutku.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że przedmiotem skargi jest nierozstrzygnięcie sprawy w terminie, nie zaś – co było według autora skargi kasacyjnej intencją skarżących – roszczenie o odsetki. Z lektury akt sprawy jasno wynika, że I. Ł. i T. Ł. złożyli skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], stwierdzające niezasadność zażalenia I. Ł. i T. Ł. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w kwestii wydania rozstrzygnięcia co do zapłaty odsetek ustawowych z tytułu niewydania w terminie decyzji ustalającej odszkodowanie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., Sąd I instancji nie był związany zarzutami i wnioskami strony, mógł jednak rozstrzygać wyłącznie w granicach danej sprawy, które wyznaczała treść zaskarżonego postanowienia z dnia [...]. Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie dotyczące bezczynności organu I instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku o zapłatę odsetek, a więc rozstrzygnięcie incydentalne, wydane w trybie art. 37 kpa, nie zaś samo roszczenie I. Ł. i T. Ł. o zapłatę odsetek.
Zasadność i dopuszczalność tego roszczenia nie były przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie może więc odnieść skutku zarzut skarżących, iż sąd nie potraktował wniesionej skargi jako skargi dotyczącej roszczenia o zapłatę odsetek.
Stwierdziwszy, że Sąd I instancji prawidłowo określił przedmiot skargi, należy uznać, że zarzut naruszenia przezeń art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a., przez mylne przyjęcie, że sprawa nie podlega rozpoznaniu przed sądem administracyjnym, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd ustalił, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na skutek wniesienia przez skarżących pisma z wnioskiem o "podjęcie skutecznej interwencji" w sprawie niewydania przez Prezydenta m.st. Warszawy orzeczenia dotyczącego odsetek. Organ zakwalifikował wniesione podanie jako zażalenie na bezczynność organu I instancji w kwestii roszczenia o zapłatę odsetek i rozstrzygnął je w trybie art. 37 kpa. Postanowienie to nie rozstrzygało sprawy administracyjnej co do istoty, gdyż treścią takiego postanowienia musiałoby być orzeczenie o przyznaniu bądź odmowie przyznania odsetek. Nie było również postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, gdyż postępowanie zakończono w I instancji orzeczeniem Prezydenta m.st.
Warszawy z dnia [...] o zwrocie podania stronom. Ponieważ żaden przepis kpa nie przewiduje zażalenia w stosunku do postanowienia wydanego w trybie art. 37 kpa, należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że zaskarżenie go do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Jak wskazano wyżej, sąd rozpoznając skargę orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc uprawnionym do zmiany przedmiotu zaskarżenia. Sąd nie mógł więc rozstrzygnąć co do zasadności roszczenia o odsetki i formy w jakiej powinno zapaść rozstrzygnięcie w tej kwestii, problematyka ta wykraczała bowiem poza przedmiot zaskarżonego aktu.
Tytułem wyjaśnienia należy wskazać autorowi skargi kasacyjnej, że w przypadku gdy strona utrzymuje, że organ administracji obowiązany jest wydać decyzję administracyjną, do dochodzenia wydania takiej decyzji przewidziany został odrębny tryb postępowania. Nie może natomiast odnieść skutku zaskarżenie dowolnej czynności lub aktu wydanego w danym postępowaniu i podnoszenie argumentów nie związanych ściśle z przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest natomiast dopuszczalność rozpoznania wniosku o odsetki w postępowaniu administracyjnym, która powinna być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu wywołanym zażaleniem na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] o zwrocie podania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.