Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 242/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
W dniu [...] lipca 2014 r. wpłynął do Prezydenta Miasta B. wniosek skarżącej Spółdzielni o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,2193 ha, w obrębie [...].
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił uwzględnienia wniosku Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO), uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał i omówił przesłanki, których spełnienie jest warunkiem uwzględnienia wniosku. Wnioskodawca spełnił pierwszą przesłankę w postaci posiadania użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, gdyż nabył je na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1980 r. Kolejnym kryterium uwzględnienia wniosku musi być wykazanie, że na dzień [...] października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkami mieszkalnymi lub garażami stanowiącymi własność spółdzielni. W ocenie organu przesłanka ta nie została spełniona. Organ precyzyjnie przedstawił w jaki sposób została wyodrębniona działka o nr [...] w obrębie nr [...] oraz w jaki sposób była zabudowana i użytkowana. Na dzień [...] listopada 2002 r. zabudowana była garażami oraz zbiornikami, silosami i budynkami magazynowymi a w okresie od 2002 roku do [...] października 2005 r. nie były wydawane decyzje o zmianie sposobu użytkowania budynków usytuowanych na tej działce.
Po rozpoznaniu odwołania, SKO zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie Kolegium, wskazane w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji dowody w postaci urzędowych dokumentów, w sposób przekonywujący świadczą o charakterze zabudowy istniejącej na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] października 2005 r. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż na dzień [...] października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość zabudowana była: garażami o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2 oraz zbiornikami, silosami i budynkami magazynowymi o łącznej powierzchni zabudowy [...] m2. Zatem wiodącą zabudową na przedmiotowej nieruchomości była zabudowa budynkami pełniącymi funkcję zbiorników, silosów i magazynów.
Wobec powyższego Spółdzielnia nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.w.u., albowiem jest właścicielką posadowionych na niej garaży, zbiorników, silosów i budynków magazynowych.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy,
- - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,
- - art. 1 ust. 2 pkt 2 p.p.w.u. poprzez jego błędną interpretację.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, organy precyzyjnie wskazały w jaki sposób i kiedy powstała przedmiotowa działka oraz jak była zabudowana począwszy od 2002 r. do chwili obecnej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy trafnie uznały, iż na dzień [...] października 2005 r. dwa budynki znajdujące się na przedmiotowej działce miały przeznaczenie: silos, zbiornik. Zebrana przez organy dokumentacja, a w szczególności wypisy z kartoteki budynków, uprawniała je do przyjęcia takiego ustalenia. W ocenie Sądu organy trafnie także przyjęły, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dowodów z zeznań świadków na okoliczność, jakie przeznaczenie miały te budynki, gdyż w świetle art. 76 § 1 k.p.a., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone.
Zdaniem Sądu, również trafnie organy przyjęły, że z dołączonego przez skarżącą do akt administracyjnych dowodu w postaci zdjęć satelitarnych terenu umieszczonych na portalu Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miejskiego w B. nie wynika, jakie przeznaczenie miały znajdujące się na przedmiotowej działce budynki w okresie pomiędzy 2005 r. i 2014 r. Kształt tych budynków nie przesądza bowiem o ich przeznaczeniu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.u.w. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy na dzień [...] października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana garażami stanowiącymi własność skarżącej Spółdzielni;
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalanie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miały istotny wpływa na wynik sprawy, a w tym:
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes obywatela, przy uwzględnieniu partykularnego interesu władzy, polegającym na braku podjęcia czynności zmierzających do uwzględnienia stanowiska wnoszącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niedostateczne i niepełne wyjaśnienie skarżącemu wniesionych zastrzeżeń z podaniem podstaw znajdujących odzwierciedlenie w przepisach prawa, a w szczególności:
- i. niepodjęcie żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy: jakimi budynkami była zabudowana nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste na dzień 13 października 2005 r., ii. niepodjęcie inicjatywy w zakresie zebrania materiału dowodowego mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, iii. nie uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której poczyniono na niekorzyść strony dowolne ustalenia faktyczne, nie znajdujących potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym,
- a) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów samorządu terytorialnego, które polegało na nieuwzględnieniu charakteru podnoszonych przez wnoszącego odwołanie zarzutów oraz nie odniesieniu się do dowodów wskazywanych przez skarżącego,
- b) art. 11 k.p.a. poprzez brak podjęcia próby przekonania strony o słuszności stanowiska zawartego w rozstrzygnięcia, bez przytoczenia argumentacji mającej stanowić próbę wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ i jak rzutują na sytuację skarżącego, w tym w szczególności poprzez brak wyjaśnienia dlaczego dowód z zeznań świadków nie został przeprowadzony w tym postępowaniu pomimo, że skarżący uprawdopodobnił, że na nieruchomości w 2005 r. nie znajdowały się silos ani zbiornik, przedstawiając na dowód tego wydruk ortofotomapy z 2005 r. oraz z 2014 r.
- a) art. 107 § k.p.a. poprzez błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wymagają zastosowania, pomimo, że jest sprzeczna z żądaniem strony, w tym poprzez zawarcie w uzasadnieniu zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i tym samym skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania w celu kontroli słuszności przyjętej wykładni, w tym w szczególności zasadności zestawiania powierzchni zabudowany rzekomych silosów z powierzchnią zabudowy garaży, w sytuacji gdy nieruchomość przeznaczona jest na cele mieszkaniowe;
- c) art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie podczas postępowania zasady zaufania obywateli do państwa, co polegało w szczególności na rozpoznaniu sprawy pomijając zgłoszone przez stronę dowody,
- d) art. 76 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że dowód z zeznań świadków zmierzał do udowodnienia w jaki sposób była zabudowana nieruchomość oraz jakie było przeznaczenie budynków;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w tym poddaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia powyższych uchybień doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadniało uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.
Materialnoprawną podstawą postępowania administracyjnego poddanego kontroli przez Sąd pierwszej instancji był art. 1 ust. 2 pkt 2 p.p.w.u. Z przepisu tego wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 (czyli przysługującego osobom fizycznym i prawnym w dniu [...] października 2005 r.), mogły wystąpić spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Opisywana norma wyznacza więc trzy przesłanki, których spełnienie warunkuje skuteczne ubieganie się o przekształcenie przysługującego dotychczas prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Są nimi:
- - legitymowanie się prawem użytkowania wieczystego w dniu [...] października 2005 r.,
- - status spółdzielni mieszkaniowej,
- - tytuł prawny w postaci prawa własności do budynków mieszkalnych lub garaży znajdujących się na nieruchomości objętej użytkowaniem wieczystym.
W realiach niniejszej sprawy spór między stronami dotyczył trzeciej z wymienionych wyżej przesłanek. W przedstawionym kontroli sądu stanie faktycznym na nieruchomości oznaczonej numerem [...] położonej w B. przy ul. [...] znajdują się różnorakie budynki, wśród których są również garaże. Sedno problemu sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy wskazany wyżej przepis ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. wymaga, aby na nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie znajdowały się wyłącznie budynki o charakterze mieszkalnym lub garażowym (albo o obu tych funkcjach), czy też - jeżeli usytuowanych jest na niej więcej budynków – wystarczy aby tylko jeden z nich spełniał wskazane wyżej kryterium.
Mając na względzie treść omawianego przepisu należało uznać, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił przedstawiony mu stan faktyczny i prawny, zaś wydane rozstrzygniecie odpowiada prawu.
Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy traktować jako wyjątek od ogólnej reguły trwałości i nienaruszalności praw podmiotowych, w tym zwłaszcza prawa własności, jaka wynika z treści art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Co istotne, ochroną objęte jest każde prawo własności, niezależnie od podmiotu, któremu ono przysługuje (art. 64 ust. 2 Konstytucji). To z kolei oznacza, że każdy przepis regulujący odjęcie lub ograniczenie prawa własności winien podlegać takiej wykładni, której efektem nie będzie rozumienie go w sposób naruszający opisane wyżej reguły konstytucyjne.
Na gruncie niniejszej sprawy nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zabudowana czterema budynkami, z których tylko dwa pełnią funkcję garaży (budynek o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...]). Ten fakt, niezależnie od wszystkich pozostałych okoliczności daje podstawę do akceptacji stanowiska prezentowanego tak przez organy orzekające w niniejszej sprawie jak i przez Sąd pierwszej instancji. Brzmienie art. 1 ust. 2 pkt 2 p.p.w.u. pozwala na sformułowanie wniosku, że tylko istnienie budynków (niezależnie od ich ilości) o wymienionych w tym przepisie funkcjach (mieszkalne lub garażowe), przy jednoczesnym braku budynków pełniących inne funkcje, może uzasadniać skuteczne ubieganie się przez spółdzielnię mieszkaniową o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na której są one usytuowane. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w powołanym przepisie jest mowa o przynależnym spółdzielni mieszkaniowej prawie własności budynków mieszkalnych lub garaży.
Użycie takiego sformułowania wskazuje na intencję ustawodawcy, który przewidział możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tylko w odniesieniu do nieruchomości gruntowych zabudowanych tymi dwoma typami budynków. Wykładnia językowa omawianego przepisu nie budzi wątpliwości, a do analogicznego rezultatu prowadzi również wykładnia celowościowa uwzględniająca dyrektywy płynące z powołanych wcześniej przepisów Konstytucji. Jeżeli przyjąć, że przekształcenie jednego prawa w inne, w wyniku czego dochodzi do zmiany właściciela, jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości prawa własności, to nie da się w sposób odmienny rozumieć art. 1 ust. 2 pkt 2 p.p.w.u. bez narażenia się na zarzut wykładni contra legem.
Wobec tego, o ile na nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie, oprócz budynków mieszkalnych i garażowych znajdują się jeszcze inne, ich przeznaczenie determinuje wynik postępowania, skoro nie spełniają one wskazanego wyżej kryterium, a jest to okoliczność przesądzająca o braku możliwości dokonania przekształcenia.
W tym kontekście, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 76 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że dowód z zeznań świadków zmierzał do udowodnienia w jaki sposób była zabudowana nieruchomość oraz jakie było przeznaczenie budynków okazały się chybione. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przeznaczenie budynków niebędących budynkami mieszkalnymi ani garażami było dla wyniku sprawy indyferentne. Strona skarżąca w żadnym miejscu nie zgłaszała natomiast, że poza garażami na nieruchomości tej znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne, co dawałoby podstawę do wydania odmiennego rozstrzygnięcia.
Ewentualne inne naruszenia przepisów postępowania, których dopatruje się skarżąca kasacyjnie pozostawały w świetle powyższych rozważań bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że ta podstawa kasacyjna nie mogła w niniejszej sprawie odnieść oczekiwanego skutku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.