Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 851/17 uwzględnił skargę Gminy L. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zarządzeniem Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położonego w L. i jego podziale na działki budowlane, wydanym na podstawie art. 2 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.), przeszła na własność Państwa i została podzielona na działki budowlane nieruchomość stanowiąca współwłasność S. M. i H. P. po [...] części, oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Dotychczasowi współwłaściciele zachowali na własność działkę o powierzchni [...] ha (oznaczoną numerem [...]), zaś decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1988 r. przyznano im odszkodowanie za pozostałą część przejętej na własność Państwa nieruchomości o powierzchni [...] ha, która została przeznaczona pod drogę.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. spadkobiercy S. M.: B. Ż., W. M. i J. M. (dalej określani jako wnioskodawcy) wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...].
Starosta L., wyznaczony do załatwienia tej sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. orzekł o zwrocie udziału w [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha na rzecz wnioskodawców, zobowiązując ich do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł. Ponadto umorzył postępowanie w sprawie zwrotu pozostałego udziału w [...] części w prawie własności nieruchomości (działki nr [...]) oraz odmówił zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] ha.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że cel wywłaszczenia działki nr [...], którym było urządzenie drogi zapewniającej dojazd do osiedla domów jednorodzinnych, nie został zrealizowany. Na działce brak bowiem elementów stanowiących części składowe drogi publicznej, gdyż pomimo wywłaszczenia, użytkowana była ona nieprzerwanie przez byłych właścicieli jako funkcjonalna część posesji będąca otoczeniem domu. Organ stwierdził, że spełnione więc zostały przesłanki do zwrotu nieruchomości, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14 (Dz. U. poz. 1039, OTK-A 2015 Nr 7, poz. 101), w którym dopuszczono zwrot udziału we współwłasności nieruchomości. Zwrócił zarazem uwagę, iż działka nr [...], która również była objęta wnioskiem, nie wchodziła w skład nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności poprzedników prawnych wnioskodawców, wobec czego nie może być im zwrócona.
Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., utrzymał tę decyzje w mocy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda podzielił w całości ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji. Podkreślił, że sam fakt pozostawania nieruchomości niezagospodarowanej pod infrastrukturę drogową w liniach rozgraniczających pas drogowy nie może stanowić przeszkody do jej zwrotu.
Z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm., dalej powoływanej jako u.d.p.) wynika zakaz przenoszenia własności gruntu stanowiącego drogę publiczną na inne podmioty niż Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda zaznaczył jednak, że w przepisie tym mowa nie o pasie drogowym w znaczeniu art. 4 pkt 1 u.d.p., lecz o drodze w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. W konsekwencji jego zdaniem z obrotu wyłączono jedynie nieruchomości będące drogą, czyli budowlą do prowadzenia ruchu drogowego, przy czym sam fakt wydzielenia pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę nie może być uważany za równoznaczny z jej wybudowaniem. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną musi więc "przekształcić się" w taką drogę faktycznie i prawnie.
Gmina L. złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła m.in. błędne przyjęcie, że sporna działka nie wchodzi w skład pasa drogowego drogi publicznej i w efekcie wadliwe orzeczenie o jej zwrocie.
Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. zauważył, że w sprawie niesporne jest, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została przejęta (wywłaszczona) pod drogę, gdyż potwierdzają to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 1982 r., wymieniony w zarządzeniu Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1983 r., oraz wykaz zmian gruntowych. Jak podniósł, powołując się na pismo Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...] lutego 2016 r., wedle którego zajęta jest ona pod pas drogowy drogi publicznej gminnej, oraz rozporządzenie nr 13 Wojewody Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 1995 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), bezspornie działka nr [...] stanowi publiczną drogę gminną nr [...].
Następnie Sąd pierwszej instancji nawiązał do art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.), zgodnie z którym przepisy ustawy nie mogą naruszać innych ustaw, oraz do poglądu, że oznacza to, iż nie podlega zwrotowi nieruchomość zajęta pod drogę publiczną, niezależnie od sposobu jej zagospodarowania. Stosownie bowiem do art. 2a u.g.n. drogi gminne stanowią własność gmin, a w rozpatrywanym przepisie uregulowano strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków.
Z kolei w myśl art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną grunty pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym grunty będące drogą publiczną od tej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego i nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców, nawet jeśli nie zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia. Nieruchomości drogowe nie mogą być zresztą obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich, które nie mogą też nimi faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że bezsprzecznie droga wchodzi w skład pasa drogowego, zaś granice całego pasa drogowego, czyli gruntu wyłączonego z powszechnego obrotu ze względu na sposób jego zagospodarowania, określają linie rozgraniczające drogę. Dalszą kwestią pozostaje więc, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2015 r. zezwolono R. Ż. na odpłatne zajęcie pasa drogowego ul. G. (obejmującego całą działkę nr [...] i część działki [...]) w związku z urządzeniem ogródka przydomowego. Faktyczne władanie nieruchomością nie ma wszak znaczenia dla zakwalifikowania jej jako drogi publicznej, tak samo jak pozbawienie innych osób możliwości swobodnego korzystania z drogi publicznej na zasadzie powszechnej dostępności wskutek jej zajęcia przez daną osobę do wyłącznego korzystania. Nie może to przecież prowadzić do pozbawienia drogi publicznej charakteru dobra wyłączonego z obrotu, który przysługuje jej niezależnie od tego, czy jakaś osoba podejmuje próbę ograniczenia jej powszechnej dostępności lub nawet całkowitego zajęcia na swój użytek.
Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uwzględnił skargę.
Wnioskodawczyni B. Ż., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię, a w jej konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie.
Następny zarzut odniesiony został do art. 2 i art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Pełnomocnik stwierdził, że wbrew tym przepisom uznano, iż zwrot nieruchomości wywłaszczonej naruszałby przepis art. 2a u.d.p.
Ostatni zarzut materialnoprawny podnosił naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.
Pierwszy z kolei zarzut procesowy dotyczył art. 133 P.p.s.a. Według pełnomocnika Sąd dokonał błędnej oceny materiału dowodowego i pominął istotną w sprawie okoliczność, że na nieruchomości nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia – drogi publicznej, a nieruchomość po wywłaszczeniu użytkowana była nieprzerwanie przez byłych właścicieli jako część otoczenia domu.
W konsekwencji pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji organów obu instancji.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik, odwołując się do orzecznictwa, stwierdził, że wynikający z art. 2a u.d.p. zakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod drogę publiczną obejmuje jedynie nieruchomości, które w taką drogę przekształcą się faktycznie i prawnie. Sam fakt wydzielenia pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę nie może być uważany za równoznaczny z jej wybudowaniem. Jedynie istniejąca droga publiczna (po wyasfaltowaniu, wybudowaniu chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji w ciągu drogi) może stanowić przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości.
W ocenie pełnomocnika jeśli przewidywana droga przez dziesiątki lat nie powstała i działka pod nią przeznaczona znajduje się w posiadaniu osób trzecich, to samo wpisanie drogi do ewidencji gruntów nie prowadzi do wyłączenia takiej drogi z obrotu prawnego. Dla zastosowania wyłączenia z obrotu nieruchomości położonej w granicach pasa drogowego konieczne jest wykazanie, czy pas ten i droga publiczna mogą istotnie stanowić funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość. W niniejszej sprawie na działce nr [...] nigdy nie istniały żadne urządzenia infrastruktury drogowej związane z obsługą drogi gminnej, a pomimo to Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że nieruchomość ta winna dzielić los prawny istniejącej drogi publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Kwestionuje ona zaskarżony wyrok z jednego zasadniczego powodu. Podważa mianowicie pogląd Sądu pierwszej instancji, który sprowadza się do tezy, że faktyczny sposób korzystania z nieruchomości czy jej zagospodarowania nie ma znaczenia przesądzającego podczas jej kwalifikacji jako drogi publicznej. Przyjmując tę tezę Sąd, uwzględniając skargę Miasta P., właściciela drogi publicznej w związku z którą dokonano wywłaszczenia, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji, orzekającą zwrot działki nr [...] na podstawie ustaleń faktycznych ograniczających się do rozpatrywanej okoliczności. Organy stwierdziły bowiem brak na tej działce, użytkowanej jako ogródek przydomowy, elementów infrastruktury drogowej i z tego względu uznały, że nie została ona wykorzystana do celu, dla jakiego ją wywłaszczono. W skardze kasacyjnej podzielono takie zapatrywanie, polemizując z rozstrzygnięciem Sądu, opartym na kryterium formalnym.
Trudno zarazem dostrzec rozbieżność stanowisk w pozostałym zakresie. Jest poza sporem, że działka nr [...] została wywłaszczona na cele drogowe oraz że obecnie, przynajmniej w części, pełni inne funkcje. Jednocześnie jednak pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zgadza się w istocie z Sądem pierwszej instancji, że art. 2a ust. 2 u.d.p., wedle którego drogi gminne stanowią własność gminy – w związku z zastrzeżeniem uczynionym w art. 2 u.g.n., iż ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami – wyklucza zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod budowę takiej drogi. Oczywiście, jest tak w przypadku, gdy inwestycja drogowa, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie, została rzeczywiście wykonana, co wymaga podkreślenia z uwagi na treść orzecznictwa przywołanego w skardze kasacyjnej odnoszącego się do nieruchomości jedynie przeznaczonych na ten cel, który nie został wszelako zrealizowany.
W rozpatrywanym stanie faktycznym chodzi przy tym o terytorialny zasięg tej inwestycji, czyli o powierzchnię zajętą pod drogę czy ściślej stanowiącą drogę publiczną. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zasadnie odwołał się do definicji ustawowych zawartych w art. 4 u.d.p., które ten zasięg wyznaczają, chociaż uczynił to dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie obejmując tego przepisu jej podstawami, w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. zakreślającymi granice skargi kasacyjnej, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę. Niemniej trafnie zauważył, że pojęcie drogi w art. 4 pkt 2 u.d.p. zdefiniowano szeroko jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Składnikami tak rozumianej drogi są w szczególności jezdnia i chodnik, czyli w świetle art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p. jej części przeznaczone odpowiednio do ruchu pojazdów oraz do ruchu pieszych.
Te elementy drogi nie wyczerpują jednak zakresu przedmiotowego analizowanego pojęcia. Odnotować trzeba bowiem, że w końcowym fragmencie przytoczonej definicji drogi wymieniono jej ważny wyznacznik, sprowadzający się do jej lokalizacji w pasie drogowym. Pasem drogowym według art. 4 pkt 1 u.d.p. jest z kolei wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Innymi słowy, pas drogowy to przede wszystkim grunt znajdujący się w liniach granicznych, które go wydzieliły, lege non distinguente także w częściach niezajętych przez infrastrukturę drogową. Stąd w orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że nieruchomością drogową, która zgodnie z art. 2a u.d.p. nie może być zwrócona wywłaszczonemu właścicielowi (jego spadkobiercy) w całości lub w części, jest nieruchomość usytuowana w pasie drogowym (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14, LEX nr 2143012).
Dopóki nieruchomość znajduje się w granicach pasa drogowego, dopóty nie można orzec nie można orzec o jej zwrocie, nawet wówczas gdy do chwili złożenia wniosku o jej zwrot nie zostanie ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że bezsprzecznie z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje fakt, iż fragment nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym został zajęty czasowo przez osobę trzecią na inne cele. Skądinąd w tym kontekście znamiennie jest, że nastąpiło to na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z urządzeniem ogródka przydomowego na okres od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] czerwca 2018 r. Sposób wykorzystania nieruchomości nie ma więc w niniejszej sprawie wpływu na jej status jako drogi publicznej.
W konsekwencji chybione są zarzuty odniesione do art. 2a u.d.p. oraz art. 2, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 133 P.p.s.a., gdyż nie pominął żadnej okoliczności istotnej dla sprawy, przeciwnie właściwie rozważył okoliczności ustalone przez organy i w efekcie zasadnie uchylił decyzje wydane przez nie w obu instancjach, prawidłowo stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Jest poza sporem, że w sprawie, której przedmiot ograniczał się do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej kilkadziesiąt lat temu, nie było także podstaw do zastosowania art. 21 ust. 2 Konstytucji, określającego konstytucyjne warunki dopuszczalności wywłaszczenia (nie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości).
Tę pozytywną ocenę zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny musi jednak opatrzyć pewnym zastrzeżeniem, korygującym wypowiedziane w nim stanowisko. Otóż Sąd pierwszej instancji kategorycznie stwierdził, że działka nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego, podczas gdy zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwala na formułowanie takiego wniosku w sposób, który byłby wolny od wątpliwości. Sąd powołał się mianowicie na pismo Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...] lutego 2016 r., czyli jednostki organizacyjnej podmiotu, który wniósł skargę w sprawie. Nie tylko jednak z tego powodu, że pismo to pochodziło od zainteresowanego wynikiem postępowania, nie może ono być uznane za wystarczający dowód tego, że nieruchomość zlokalizowana jest w całości lub w części w granicach pasa drogowego, i powinno być uzupełnione o dalsze ustalenia, w szczególności wezwanie zarządcy drogi o przedłożenie książki drogowej i sprawdzenie, czy dla badanego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2498/14, LEX nr 2106459).
Linie graniczne, które wedle powołanej wyżej definicji zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wydzielają grunt będący pasem drogowym, wyznaczane są bowiem przez akty indywidualne lub generalne rozstrzygające o lokalizacji drogi publicznej, wobec czego to treść tego rodzaju dokumentów, nie zaś sposób zagospodarowania działki, odzwierciedla miarodajnie dokładny przebieg drogi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podczas ponownego rozpatrywania sprawy, koniecznego ze względu na uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku, należy więc uzupełnić materiał dowodowy sprawy celem ustalenia granic pasa drogowego i jednoznacznego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie obejmują one działkę nr [...], której zwrotu wnioskodawcy się domagają. Wskazanie to - wraz z innymi wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego - w dalszym postępowaniu będzie miało charakter wiążący stosownie do art. 153 P.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.