Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1141/06, uwzględniając skargę Prezydenta Miasta Ł., uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] – [...], w przedmiocie komunalizacji mienia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, treść wydanych decyzji oraz podał własną ocenę legalności decyzji stwierdzając co następuje:
Wojewoda Ł. decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasta Ł., nieodpłatnie własności części nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł. przy ul. [...] oznaczonej w tym dniu w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w części odpowiadającej aktualnie działce nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w KW nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Odmowę komunalizacji Wojewoda uzasadnił tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową, pozostawała w zarządzie Zakładów [...] w Ł. na podstawie decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. z [...] listopada 1979 r.
Ponadto sporna działka nie mogła stać się mieniem komunalnym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gdyż stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. część innej, istniejącej wówczas nieruchomości (działki nr [...]).
Odwołując się od powyższej decyzji Prezydent Miasta Ł. zarzucił, iż wskazana decyzja z [...] listopada 1979 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Skarb Państwa stał się właścicielem gruntów dopiero w dniu [...] kwietnia 1980 r. na mocy decyzji o wywłaszczeniu. Zatem organ nie mógł dysponować nieruchomością w dniu [...] listopada 1979 r. bowiem nie była ona własnością Państwa.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, opierając się na zebranym materiale dowodowym, w tym z archiwalnego wypisu z rejestru gruntów przyjęła, że sporna działka nr [...] w dniu 28 maja 1990 r. stanowiła część innej, istniejącej wówczas nieruchomości (działki nr [...]), posiadającej inne granice i inną powierzchnię. Zatem działka nr [...], jako niebędąca mieniem tożsamym z mieniem istniejącym w dniu 27 maja 1990 r., nie może być przedmiotem komunalizacji dokonanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skomunalizowanie tej działki spowodowałoby ominięcie procedury postępowania wieczystoksięgowego, zgodnie z którą zmian wpisów w księdze wieczystej dokonuje tylko sąd powszechny, w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów sporządzone na podstawie zmian gruntowych i opracowań geodezyjnych. Spowodowałoby to fikcyjne cofnięcie daty utworzenia tej działki i jej istnienia.
Co więcej wpisy wieczystoksięgowe mają charakter konstytutywny, a decyzja wojewody stwierdzająca nabycie mienia – charakter deklaratoryjny. Określenie składników mienia objętego decyzjami komunalizacyjnymi podejmowanymi w trybie art. 5 ust. 1 powinno być zgodne z wpisami wieczystoksięgowymi oraz ewidencyjnymi i ta zgodność musi się odnosić do daty 27 maja 1990 r., a nie do daty podejmowania decyzji przez wojewodę (wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1493/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 380). Ponieważ jednak sporna działka nr [...] aktualnie figuruje w ewidencji gruntów, a Miasto Ł. domaga się jej skomunalizowania, to niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i nie mogło być umorzone.
Na decyzję KKU Gmina Miejska Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego błędną wykładnię. Zdaniem skarżącej Gminy, istnienie przedmiotu komunalizacji nie jest uzależnione od tego, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, nieruchomość uległa po dniu 27 maja 1990 r. To, że dana nieruchomość była oznaczona w tej dacie w inny sposób niż w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej, nie zmienia zasadniczego faktu, że na dzień 27 maja 1990 r. i dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, była i jest to ta sama nieruchomość. Na poparcie tych twierdzeń powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniesiono również, że organ drugiej instancji nie odniósł się do odwołania od decyzji w części dotyczącej wydania decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swe poprzednie stanowisko.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Sąd zwrócił uwagę, że istota komunalizacji uregulowanej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r., polega na przekształceniu stosunków prawnych polegających na przejściu z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa, określonego w tym przepisie, na właściwą gminę. Komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 podlega mienie, a więc własność i inne prawa majątkowe (art. 44 k.c.).
Sąd zwrócił uwagę, że często mówiąc o własności i innych prawach majątkowych, a więc o mieniu, ma się na myśli bardziej przedmioty tych praw, aniżeli same prawa. Każde prawo podmiotowe ma swój przedmiot (materialny, bądź niematerialny). Jeżeli przepis mówi o mieniu położonym na określonym obszarze (np. art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), to ma raczej na względzie przedmioty praw majątkowych, aniżeli same prawo (T. Dybowski [w:] Samorząd Terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, praca zbiorowa pod red. A. Piekary i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 1998, s. 275).
Sąd wyraźnie zaznacza, że przedmiotem komunalizacji nie są nieruchomości, czyli części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, w tym grunty, lecz przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności tych nieruchomości.
Wynika stąd, że na istnienie przedmiotu komunalizacji nie ma wpływu, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, uległa po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość. Ewidencja gruntów i budynków z istoty swej służy dostarczeniu danych, które mają umożliwić planowanie gospodarcze, planowanie przestrzenne, wymiar podatków i świadczeń, oznaczanie nieruchomości w księgach wieczystych, statystykę publiczną, gospodarkę nieruchomościami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny, w związku z czym zmiany w ewidencji gruntów nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości.
Odrębnym zagadnieniem jest prawidłowe oznaczenie przedmiotu komunalizacji. Skutek prawny przewidziany w art. 5 ust. 1 dotyczy składników mienia, w tym nieruchomości w ich stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. W sytuacji, gdy po 27 maja 1990 r. nieruchomość uległa przekształceniom geodezyjnym, w wyniku których w granicach określonej nieruchomości powstały nowe jednostki ewidencyjne, to oznaczenie przedmiotu komunalizacji w deklaratoryjnej decyzji wojewody jest kwestią odpowiedniego określenia składnika majątkowego podlegającego komunalizacji. Błędny jest pogląd zaprezentowany przez Krajową Komisje Uwłaszczeniową, że w takiej sytuacji przestał istnieć przedmiot komunalizacji.
Odnosząc się natomiast do zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę, że odmowa stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa z mocy prawa może nastąpić wówczas, gdy organ stwierdzi brak przesłanek określonych w art. 5 ust. 1, bądź gdy zachodzą okoliczności wyłączające komunalizację (art. 11 ust. 1). Wymaga to dokonania odpowiednich ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym. KKU tego jednak nie badała, natomiast odmowę stwierdzenia komunalizacji oparła na ustaleniu, że działka nr [...], jako nieistniejąca w dniu 27 maja 1990 r., nie może być przedmiotem komunalizacji dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1. Decyzja oparta na takiej przesłance jest błędna i narusza art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na okoliczność powoływania się na pozostawanie nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. KKU nie zbadała jednakże, czy spełniona została przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którą komunalizacji podlega mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego. Należy wskazać, że w sytuacji, gdy zachodziła wątpliwość co do przedmiotu komunalizacji, a ściślej biorąc co do oznaczenia zakresu mienia podlegającego komunalizacji, organ odwoławczy mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. i wydać decyzję kasatoryjną, zobowiązującą organ pierwszej instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dotyczącego tej kwestii.
Ponadto w ocenie Sądu wskazanie w podstawie prawnej decyzji jedynie ustępu 1 przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bez wskazania wymienionych w nim punktów, jest niewystarczające. W rezultacie nie wiadomo, która przesłanka spośród przesłanek wymienionych w trzech punktach tego artykułu była przedmiotem oceny przez organy orzekające. Ponadto powoływanie się na wadliwość decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. o przekazaniu Zakładom [...] – Zakładowi [...] w Ł. w odpłatne użytkowanie przedmiotowej nieruchomości, nie może być podstawą do odmowy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dopóki bowiem nie została stwierdzona nieważność tej decyzji, dopóty pozostaje ona w obrocie prawnym. To Wojewoda Ł. powinien zbadać, czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednakże powinno nastąpić to w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, reprezentowana przez radcę prawnego B. P. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. przez przyjęcie, że prawo własności konkretnego oznaczonego składnika mienia nieruchomego, wydzielonego po dniu 27 maja 1990 r. z innego składnika mienia nieruchomego, posiadającego w dniu 27 maja 1990 r. inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli składnik wydzielony po tej dacie – może podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa;
- 2) art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 1989 r. Nr 30, poz. 163, a także art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147 ze zm., w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przez przyjęcie, że w toku postępowania komunalizacyjnego i przez organy w nim orzekające jest dopuszczalne stwierdzenie z mocą wsteczną, iż składnik mienia nieruchomego wydzielony po dniu 27 maja 1990 r. (na przykład w rozpatrywanej sprawie działka nr [...]), mógłby być skutecznie skomunalizowany z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemizując z oceną legalności decyzji dokonaną przez Sąd stwierdzono, że wydzielenie przez właściwy organ działki nr [...], po dniu 27 maja 1990 r. – co jest w sprawie niesporne, ze składnika, który wcześniej w dniu 27 maja 1990 r. miał inne parametry (granice, powierzchnię i numer w ewidencji gruntów), stanowiło w ocenie skarżącej, nie o zmianie oznaczenia geodezyjnego tego poprzedniego składnika, lecz o utworzeniu składnika nowego, odrębnego i równorzędnego z poprzednim. Nie było, ani nie ma obecnie potrzeby, wydawania również przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w tej sprawie, ponieważ fakt wydzielenia przedmiotowej działki nr [...] jest niesporny.
Jeśli komunalizacja mienia w omawianym trybie nastąpiła z dniem 27 maja 1990 r. to mogła – zdaniem skarżącej – dotyczyć tylko i wyłącznie stanu zarówno faktycznego jak i prawnego wnioskowanego do skomunalizowania mienia z okresu bezpośrednio poprzedzającego dzień 27 maja 1990 r. (art. 5 ust. 1 pkt 1-3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Nie mogła zatem objąć spornego składnika, wydzielonego (utworzonego) po dniu 27 maja 1990 r. W tej sytuacji także jakiekolwiek rozważania dotyczące należenia tego składnika przed 27 maja 1990 r. było bezprzedmiotowe.
Niezależnie od powołanej argumentacji opartej o regulacje ustawowe, podobna wykładnia cyt. art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynika również z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżąca KKU przytacza następujące tezy wyroku NSA "Komunalizacja mienia z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.), jest dokonywana według stanu z dnia 27 maja 1990 r., późniejsze regulacje prawne mogą dotyczyć tylko stanu powstałego po tej dacie, choćby nawet decyzja komunalizacyjna była wydana ze zwłoką" (wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1439/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 38).
"W świetle przepisów ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa, decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczące tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące między Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Komunalizowanie z mocy prawa składników mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest oceniane według ich stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r." (wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r. I SA 694/00, Lex nr 78922).
Na uwagę zasługuje, iż Naczelny Sąd Administracyjny w tezach obu cytowanych wyroków nie zawęża swojej wykładni do któregokolwiek z trzech punktów ustępu pierwszego cytowanego art. 5 ust. 1, co oznacza, iż wykładnia ma zastosowanie do całego art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Sąd pierwszej instancji nie wziął także pod uwagę, iż nawet gdyby istniejący w dniu 27 maja 1990 r. składnik, z którego po tej dacie wydzielono sporną działkę nr [...], odpowiadał wtedy warunkom jego skomunalizowania w omawianym trybie, to właśnie on i w jego ówczesnym stanie w tym: granicznym, powierzchniowym i ewidencyjnym, stałby się z mocy prawa mieniem komunalnym już z dniem 27 maja 1990 r., a nie przedmiotowa działka nr [...]. W konsekwencji sporny składnik, nie mógłby być ponownie przedmiotem komunalizacji, a jego ewentualne skomunalizowanie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. byłoby jednocześnie bezpodstawnym i zarazem fikcyjnym przeniesieniem wstecz decyzją komunalizacyjną (i w konsekwencji aprobowanym zaskarżonym wyrokiem), daty utworzenia i jednocześnie istnienia składnika wydzielonego po dniu 27 maja 1990 r., a więc sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz (art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP),a także działaniem wypełniającym przesłanki najwyższego stopnia wadliwości decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wszelkie zmiany w ewidencji gruntów i w dokumentacji wieczystoksięgowej dokonywane są przez inne organy i w innych trybach.
Na dodatek wpisy w dokumentacji wieczystoksięgowej i ewidencji gruntów mają charakter konstytutywny, a decyzja komunalizacyjna podejmowana w omawianym trybie, charakter deklaratoryjny.
Zastąpienie wyżej opisanego postępowania ewidencyjnego, czy wieczystoksięgowego, mającego charakter konstytutywny i zastrzeżonego wyłącznie dla postępowania przed właściwymi w takich sprawach organami – decyzją komunalizacyjną, było – zdaniem skarżącego – również niedopuszczalne i ze skutkami nieważności tego rodzaju rozstrzygnięć.
Określenie składników mienia objętego decyzjami komunalizacyjnymi podejmowanymi w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1-3 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. powinno być zgodnie z wpisami ewidencyjnymi oraz wieczystoksięgowymi (jeśli dana nieruchomość jest uregulowana w KW) – ale ta zgodność z powyższymi wpisami musi się odnosić do daty przepływu prawa własności tego mienia (27 maja 1890 r.), a nie do daty podejmowania decyzji przez organ administracji, do czego zmierza Sąd w zaskarżony wyroku.
Jego uprawomocnienie uniemożliwiłby zatem organom administracji podjęcie decyzji komunalizacyjnej według stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego mienia jaki istniał w dniu 27 maja 1990 r.
W konsekwencji zaskarżony wyrok w istotny sposób narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak i regulacje dotyczące właściwości organów w zakresie wpisów w ewidencji gruntów. Naruszenia te miały zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia w kwestionowanym wyroku, bowiem dopuszcza on komunalizację składników niebędących tożsamymi z istniejącymi w dniu 27 maja 1990 r.
Ewentualne jego uprawomocnienie prowadziłoby więc do związania organów administracji poglądem Sądu pierwszej instancji w tej sprawie, sprzecznym – zdaniem skarżącej – z powołanymi w niniejszej skardze przepisami prawa rangi ustawowej, nie dając jednocześnie tym organom możliwości prawidłowej realizacji ich treści.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, granice orzekania w postępowaniu odwoławczym wyznaczyły zarzuty skargi kasacyjnej.
Sąd odwoławczy nie uznał za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.
Artykuł 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi, iż mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2) oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanym organom określonym w pkt 1 staje się z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Jak wynika z powołanego przepisu przekształcenie własnościowe z mienia Skarbu Państwa na mienie właściwej gminy, następowało z mocy prawa, zaś decyzja wojewody wydana na podstawie art. 18 ust. 1, mająca charakter deklaratoryjny, stan ten tylko potwierdzała. Wydanie decyzji deklaratoryjnej mogło jednak nastąpić tylko po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia, czy mienie spełnia przesłanki z art. 5 ust. 1, a z uwagi na charakter postępowania, które mogło być prowadzone zarówno na wniosek jak i z urzędu, organ nie był związany granicami wniosku. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na poważne mankamenty postępowania, w których nie ustalono istotnych dla sprawy okoliczności odnoszących się do charakteru mienia, zarządu nad nim oraz cech zarządcy w aspekcie zastosowania prawa materialnego – przepisów art. 5 ustawy komunalizacyjnej.
Oceniając stosowanie przez organy przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie popełnił błędu interpretacyjnego dopuszczając możliwość komunalizacji części nieruchomości – jeżeli spełniała ona ustawowe przesłanki komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. – zaś po tej dacie wskutek późniejszych czynności uległa podziałowi.
Prawidłowo Sąd wywiódł, iż przekształceniu z mocy prawa na powołanej podstawie podlegało prawo własności mienia, zaś oznaczenie w ewidencji i jego późniejsze zmiany mające charakter wtórny, nie mogą udaremnić skutku, który nastąpił z mocy prawa. W takiej sytuacji na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia m.in. przyczyny podziału nieruchomości, a gdy komunalizacji ex lege podlega tylko jej część, właściwe oznaczenie przedmiotu komunalizacji nawiązujące z jednej strony do oznaczenia nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. i wydzielenia oraz oznaczenia tej jej części, która podlega przekształceniom własnościowym.
Zważyć należy, iż ustawa komunalizacyjna nie używa określenia "nieruchomości", lecz posługuje się szerokim pojęciem "mienie", które mieści w sobie różne rodzaje mienia nieruchomego i ruchomego.
Już sam ustawodawca w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej zakładał możliwość podzielności mienia podlegającego komunalizacji, stanowiąc o wyłączeniu niektórych składników mienia wymienionego w art. 5 ust. 1-3 z komunalizacji. Podkreślenia wymaga, iż na tle wątpliwości interpretacyjnych Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. (Dz. U. Nr 18, poz.
69) wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i organów administracji państwowej stopnia podstawowego, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie stało się mieniem komunalnym jeżeli służyło wykonywaniu zadań państwowych należących do organów administracji państwowej.
W odniesieniu do niepodzielnych składników mienia Trybunał wyjaśnił, iż stały się w tym dniu przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich osób komunalnych. Wielkość udziałów w takim przypadku określa Wojewoda w decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 (OTK 1994, poz. 16). Jeżeli zatem dopuszcza się istnienie współwłasności w odniesieniu do niepodzielnych składników mienia, to jeżeli mienie takie ze swej istotny jest podzielne (co dotyczy tak nieruchomości jak i rzeczy ruchomych), to właśnie w decyzji komunalizacyjnej wojewody winno nastąpić określenie jakie składniki mienia ogólnonarodowego stały się mieniem komunalnym. Decyzja komunalizacyjna winna więc określać oznaczenie nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. z opisaniem tej jej części i powierzchni, która spełnia przesłanki komunalizacji na dzień wejścia w życie ustawy, uwzględniając przy tym w osnowie nowe oznaczenie geodezyjne skomunalizowanej części nieruchomości.
Przeciwny pogląd, prezentowany przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, prowadziłby do wniosku, iż późniejszy podział nieruchomości (spowodowany np. zmianami własnościowymi, uwłaszczeniem itp.) niweczyłby skutki spowodowane z mocy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela pogląd wyrażony w wyrokach I SA 522/03 z dnia 8 kwietnia 2004 r. i I SA/Wa 2454/03 z 21 stycznia 2005 r. oraz I OSK 262/06 z dnia 19 grudnia 2006 r., w których opowiedziano się za dopuszczalnością komunalizacji mienia nieruchomego, które uległo podziałowi po dniu 27 maja 1990 r., jednak pod warunkiem, iż wyodrębniona część spełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Chybionym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt 2 skargi kasacyjnej, gdyż Sąd przepisów tych nie stosował i nie miały one zastosowania w tej sprawie.
Nie do zaakceptowania jest natomiast pogląd reprezentowany w skardze kasacyjnej, iż zmiana oznaczeń geodezyjnych i wiążące się z tym zagadnieniem prowadzenie ewidencji, wyłącza komunalizację skoro wyłączenie takie może wprowadzić tylko ustawa, a uczyniła to w art. 11 ust. 1.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.