Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lipca 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 47/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.L. na bezczynność Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych oraz zasądził od S.L. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S.L. skargą z dnia 19 października 2011 r. zarzucił Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych bezczynność w zakresie wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia własności działki leśnej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie D. gm. B. w związku z naruszeniem art. 172 § 1 k.c., a nadto bezczynność w stosowaniu Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 lutego 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad cechowania drewna, wzorów urządzeń do cechowania oraz wzoru dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna (Dz. U. Nr 36, poz. 201 ze zm.), co wiąże się z koniecznością wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania w kwocie [...] zł za wycięcie bez cechowania [...] sztuk sosen z działki leśnej, do której skarżący dochodzi swojego prawa własności od 1997 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaś na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. zgłosił alternatywny wniosek o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. oddalając skargę S. L. na bezczynność Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w uzasadnieniu wskazał, że o bezczynności organu można byłoby mówić, gdyby istniały przepisy prawa, które nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy w przewidzianym trybie, terminach i formach, a organ tego obowiązku nie wykonał. Tymczasem, wniosek skarżącego o nieodpłatne przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości został już rozpoznany w formie decyzji administracyjnej, korzystającej z waloru ostateczności, której legalność została skontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącego byłoby prawnie niedopuszczalne z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził bowiem w związku z powyższym, że wnioskiem z dnia [...] maja 1997 r., do którego przyłączyła się siostra skarżącego A. K., S. L. domagał się przyznania na swoją rzecz działki leśnej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej we wsi E., obręb D. Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B., działając na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn.
Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.) odmówił przyznania nieodpłatnie na współwłasność wnioskodawców nieruchomości leśnej opisanej we wniosku wskazując, że wchodziła ona w skład gospodarstwa rolnego należącego do A.K. o łącznej powierzchni [...] ha, a decyzją Naczelnika Gminy B. z dnia [...] listopada 1988 r. wymienione wyżej gospodarstwo rolne przejęto na własność Skarbu Państwa oraz przyznano J. i A. małżonkom K. prawo do dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o powierzchni stanowiącej 10% przekazanego gospodarstwa tj. działki nr [...] o pow. [...] ha. Według aktualnych danych z ewidencji gruntów sporna działka leśna znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo B. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] października 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2001 r. w sprawie II SA/Łd 1678/99 oddalił skargę S. L. od powyższej decyzji.
Sąd wskazał następnie, iż sam fakt niezadowolenia skarżącego z treści rozstrzygnięć organów nie może być przesłanką do stwierdzenia, iż organy pozostają w bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku. Żądanie wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 172 k.c. jest pozbawione podstaw prawnych, bowiem kwestia stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a to wyklucza pozostawanie organu w bezczynności w tym przedmiocie. Postanowienie w przedmiocie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości zapadło przed Sądem Rejonowym w B. w sprawie [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. Także kwestia odszkodowania za wycięte drzewa z przedmiotowej działki leśnej stanowiącej własność Skarbu Państwa przez służby nadleśnictwa, obejmująca jego zasadność oraz wysokość, należy do kompetencji sądów powszechnych a nie organów administracji. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł działający przez pełnomocnika S. L., opierając ją na art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) tj. naruszeniu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- 1) naruszenie art. 4 ust. l pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz.1417 ze zm.), bowiem Sąd dopuścił do działania w charakterze pełnomocnika Skarbu Państwa radcę prawnego z kancelarii prawnej mimo, że wg tej ustawy, pełnomocnikiem Skarbu Państwa powinien być radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Powyższe naruszenie przepisów ustawy, podniesione przez skarżącego w drodze zarzutu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r., stanowi przyczynę nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 1 pkt 2 w zw. z art. 271 pkt 2 p.p.s.a.;
- 2) naruszenie art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w drodze decyzji, bowiem zasadą wynikającą z art. 104 § 1 k.p.a. jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisu takiego (wprowadzającego wyjątek od tej zasady) Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie wskazał. Zamiast decyzji sporządził pismo z dnia [...] października 2010 r., będące przedmiotem skargi z dnia 19.10.2010 r. Nie wydał też decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W skardze skarżący wskazał przepisy prawne, które uprawniają go do żądania od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wydania decyzji administracyjnej, którą przeniesie na rzecz skarżącego własność działki leśnej, którą skarżący osobiście zalesił, a która bez jego wiedzy i zgody przekazana została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy B. z dnia [...].11.1988 r., znak: [...] z naruszeniem art. 48 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.). Zmiana okoliczności faktycznych i prawnych, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji z dnia [...].11.1988 r. zobowiązuje Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, aby postąpił tak, jakby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego. Powyższe zmiany faktyczne i prawne, skarżący podaje zarówno w skardze dnia 19.10.2010 r., jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej;
- 3) błędne przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisu art. 172 § 1 k.c., jako podstawy żądania przez skarżącego wydania decyzji administracyjnej. W skardze z dnia 19.10.2010 r. skarżący przywołując art. 172 § 1 k.c. wskazuje tylko, że Nadleśniczy z B. naruszył przepisy prawa administracyjnego. Działka leśna, którą skarżący zalesił, przekazana mu została w zarząd decyzją administracyjną Naczelnika Gminy B. z dnia [...] marca 1989 roku, znak: [...]. Fakt ten przed Sądem Rejonowym w B. Nadleśniczy zataił i w dniu [...] lipca 2008 roku w sprawie [...] uzyskał postanowienie o zasiedzeniu działki przez Nadleśnictwo B. Ze sprawy administracyjnoprawnej uczynił sprawę cywilnoprawną. Żaden warunek wynikający z art. 172 § 1 k.c. nie został zachowany, co jest niedopuszczalnym postępowaniem organu administracji publicznej, jakim jest Nadleśnictwo;
- 4) pominięcie w zaskarżonym wyroku mocy urzędowej protokołu z dnia [...] czerwca 2010 roku, załączonego do skargi z dnia 19.10.2010 r., sporządzonego w Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych w Warszawie, w którym ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł za wycięcie [...] szt. [...] -letnich sosen.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, aby w określonym terminie wydał decyzję administracyjną, którą przeniesie na rzecz skarżącego własność działki leśnej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie D. gm. B. i spowoduje zapłatę skarżącemu kwoty [...] zł przez Nadleśnictwo B. za wycięcie z tej działki sosen wiedząc, że skarżący od 1997 roku dochodzi do tej działki swojego prawa własności oraz obciążenie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kosztami postępowania w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Skarga kasacyjna, podnosząca wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie jest w zakresie żadnego z zarzutów zasadna, w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego była kwestia bezczynności organu w sprawie przeniesienia własności działki leśnej o pow. [...] ha, położonej w obrębie D., gmina B. oraz w sprawie cechowania drewna, co wiąże się ze wskazywaną we wniosku koniecznością wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za wycięcie drzew bez powyższego cechowania na terenie przedmiotowej działki, do której skarżący dochodzi swoich praw od 1997 r.
Jak wskazał wyraźnie i jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, brak działania Skarbu Państwa, reprezentowanego w postępowaniu przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wynikał z faktu, iż żądanie przeniesienia własności działki leśnej było już przedmiotem orzekania przez organy administracji, w ramach którego decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. odmówił przyznania nieodpłatnie wnioskodawcom S.L. i A.K. przedmiotowej nieruchomości leśnej, a w dniu [...] października 1999 r. Wojewoda Łódzki utrzymał tę decyzję w mocy własną decyzją, na którą skarga została oddalona przez NSA OZ w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lutego 2001 r. (II SA/Łd 1678/99).
Sąd I instancji trafnie zatem uznał, iż wniosek skarżącego o nieodpłatne przeniesienie własności powyższej nieruchomości leśnej został już rozpoznany w formie decyzji administracyjnej, dodatkowo skontrolowanej przez NSA OZ w Łodzi, co oznacza, że ponowne rozpoznanie takiego wniosku naruszałoby art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasadnie także przyjął, iż kwestia odszkodowania za wycięte drzewa z przedmiotowej działki, stanowiącej własność Skarbu Państwa nie należy do kompetencji organów administracji. Trafnie zatem Sąd uznał w tym zakresie, iż nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, gdy wniosek dotyczy sprawy cywilnej. Tak też został on sformułowany, powodując przekazanie sprawy przez Ministra Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych, który reprezentuje Skarb Państwa przed sądami powszechnymi, co znalazło swój wyraz w piśmie Ministra z dnia [...] października 2010 r.
W tym kontekście należy poddać analizie zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się, jak podniesiono wyżej, wyłącznie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Nie jest zasadny podstawowy zarzut, odnoszący się do naruszenia art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie już rozpoznanej, to tym samym nie mogło mieć miejsce wskazane w ramach tego zarzutu naruszenie obu przepisów. Bezczynność zachodzi bowiem wówczas, gdy istnieje podstawa materialnoprawna podjęcia decyzji przez organ, do którego skierowany jest wniosek, a organ ma obowiązek podjęcia działania. Brak takiego przepisu neguje kwalifikację zachowania tego organu w kontekście bezczynności.
Pismo z dnia [...] października 2010 r., nie będące decyzją, zawierało informację skierowaną do wnioskodawcy, dotyczącą braku podstaw do działania przez organ administracji zarówno w sprawie przyznania przedmiotowej działki leśnej, jak też w sprawie wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania za wycięcie drzew na tej działce, będącej własnością Skarbu Państwa. Odniósł się do tej argumentacji wyraźnie i trafnie, chociaż zwięźle, także Sąd I instancji.
Należy także wskazać, że powyższy zarzut odnosi się nie do uchybień Sądu I instancji, lecz organu administracyjnego, który w ocenie autora skargi kasacyjnej nie wziął pod uwagę zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa całego gospodarstwa rolnego (o pow. [...] ha), którego przedmiotowa działka leśna jest częścią. Wprawdzie na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39), niemniej jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej dokonanej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd I instancji.
Brak wskazania na związek zarzutu skierowanego do działania organu administracji z sądową kontrolą, dokonaną przez Sąd I instancji ogranicza zatem skuteczność takiego zarzutu, zwłaszcza, że wskazane w piśmie dnia [...] października 2010 r. rozstrzygnięcie w sprawie nieprzyznania nieruchomości wnioskodawcom, nie odnosiło się do podniesionej w skardze kasacyjnej decyzji z 1988 r., lecz do decyzji późniejszych (z 1997 i 1999 r.), dotyczących samej działki leśnej, w stosunku do której toczyły się te postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazuje natomiast na zmianę okoliczności faktycznych i prawnych w stosunku do daty podejmowania decyzji o przejęciu gospodarstwa z 1988 r., co oznacza, że argumentacja dotycząca w istocie tej właśnie decyzji, nie mogła być w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu w żadnym zakresie skuteczna.
W kontekście powyższego zarzutu należy dodatkowo zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej nie spełnił tych przesłanek odwołania się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zostały wyraźnie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na gruncie bowiem tego przepisu zamierzony skutek może odnieść jedynie wskazanie na takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W ramach uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej takiej argumentacji brak, co czyni nieskutecznymi zarzuty sformułowane w zakresie podniesionych naruszeń.
W konsekwencji należy uznać, iż twierdzenie Sądu I instancji o braku bezczynności organu jest zasadne. Mimo oszczędnego argumentacyjnie uzasadnienia wyroku w tym kontekście, w świetle całości ustaleń Sądu odnośnie do roli podjętych decyzji administracyjnych oraz ich kontroli sądowej, należy przyjąć, iż brak jest możliwości podjęcia decyzji w sytuacji rozstrzygnięcia kwestii przeniesienia własności nieruchomości decyzją prawomocną. Żądanie obejmujące tę ostatnią kwestię stanowiło podstawowy składnik wniosku skarżącego, a następnie - element skargi oraz skargi kasacyjnej, podczas gdy stan prawny co do odmowy przeniesienia własności nie uległ zmianie, także w kontekście rozstrzygnięć zapadłych po wydaniu decyzji z 1988 r.
Nie jest także zasadne wskazanie na błędne powołanie się na art. 172 § 1 k.c., jako na podstawę sformułowanego przez stronę żądania wydania decyzji administracyjnej, ponieważ Sąd I instancji wskazał na wymieniony w skardze przepis, który jako regulujący kwestię zasiedzenia, nie może stanowić podstawy podejmowania decyzji przez organy administracji. Na marginesie należy stwierdzić, że stanowiska tego nie neguje autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, wskazując jedynie na intencję przywołania tego przepisu jako argumentu na rzecz naruszenia przez Nadleśniczego przepisów prawa administracyjnego, m.in. przez zatajenie pewnych faktów w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w B., zakończonym postanowieniem tego Sądu z dnia [...] grudnia 2008 r. Niezależnie od nieczytelności tego argumentu, dotyczącego w istocie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, w zakresie kontrolowanego postępowania administracyjnego w związku z zarzucaną bezczynnością oraz niezależnie od jego merytorycznej nietrafności, należy wskazać, że także w tym przypadku nie określono związku tego zarzutu w treścią orzeczenia sądowego lub jego uzasadnienia na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a., a zwłaszcza z możliwością wykazania istotnego wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia sądowego.
Nie jest także trafny zarzut pominięcia w zaskarżonym wyroku mocy urzędowej protokołu z dnia [...] czerwca 2010 r. odnośnie do ustalonego odszkodowania za wycięcie drzew. Niezależnie bowiem od braku związku tego protokołu z oddaleniem skargi na bezczynność organu administracji, autor skargi kasacyjnej nie określił w jakim znaczeniu i zakresie wykorzystanie tego protokołu mogłoby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji, zwłaszcza przy przyjęciu cywilnoprawnego charakteru sprawy ustalenia odszkodowania za wycięte drzewa z przedmiotowej działki.
Nie jest także trafne powołanie się na naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.), ponieważ przepisy te nie regulują kwestii reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu przez sądem administracyjnym I instancji, a sprawa administracyjna będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, nie mieści się w katalogu spraw wskazanych w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Nie można zatem na ich podstawie zarzucić naruszenia prawa przy reprezentacji Skarbu Państwa poprzez udzielenie pełnomocnictwa przez reprezentującego Skarb Państwa Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych umocowanemu w sprawie radcy prawnemu. Fakt nieodniesienia się przez Sąd I instancji do tej kwestii w żadnym zakresie nie wpłynął i nie mógł wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.