Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 248/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 18 grudnia 2018 r. nr SKO-405/R/1779/2018 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła E.K. Zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:
1/. art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji przez błędne uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zachodzą podstawy do oddalenia skargi skarżącej wnioskodawczyni E.K. w sytuacji, gdy takie twierdzenie jawi się, jako oczywiście błędne, albowiem zmierza do faktycznego i bezprawnego pozbawienia skarżącej E.K. prawa do należnego jej ze wszechmiar świadczenia wychowawczego przewidzianego ustawą;
Zgodnie z art. 2 Konstytucji - Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. /art. 32 Konstytucji/; Tymczasem do chwili obecnej skarżąca E.K. w majestacie prawa jest pozbawiana prawa do należnych jej świadczeń, a Sąd I instancji zupełnie błędnie nie dostrzegł, a właściwie go zupełnie pominął podstawowy i zasadniczy problem związany ze skutkami prawnymi wynikającymi z wydania prawomocnego Wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. - Sygn. Akt: [...] - mocą, którego ustalił rozdzielność majątkową małżeńską z datą wsteczną tj. od dnia [...] sierpnia 2017 r. - ze względu na to, że strony co najmniej od tegoż okresu żyją w rozłączeniu, nie utrzymują ze sobą żadnych kontaktów. Z tych przyczyn na datę [...] sierpnia 2017 r. - Sąd Rejonowy ocenił, iż od tej daty należy liczyć całkowity upadek małżeństwa.
Z pola widzenia nie może umknąć uwadze fakt, iż między E.K., a B.K. toczy się postępowanie rozwodowe przed Sądem Okręgowym w [...] i jest ono już znacznie zaawansowane. Zupełnie błędny jest zatem pogląd Sądu I instancji, iż w takim przypadku należy uwzględnić oceniając warunki prawa do świadczeń, także dochody ojca dziecka B.K.;
2/. przepisów prawa materialnego tj. art. 4 i nast. - w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci /Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 /, w zw. z art. 52 § 1 i 2 krio, oraz w zw. z art. 133 i 135 krio przez błędne uznanie, że należało ustalić, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] wyżej cyt. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego z uwagi na rzekome przekroczenie kryterium dochodowego jest zgodna z prawem w sytuacji, gdy takie twierdzenie jawi się, jako błędne z następujących przyczyn:
A/. Sąd Administracyjny I instancji zupełnie nie dostrzegł prawnego i wzajemnego stosunku względem siebie wyżej podanych przepisów do 52 § 1 i 2 krio.
Mianowicie zgodnie z art. 52 § 1 krio - Z ważnych powodów każdy z małżonków może żądać ustanowienia przez sąd rozdzielności majątkowej. § 2 zaś tegoż przepisu stanowi, że cyt: Rozdzielność majątkowa powstaje z dniem oznaczonym w wyroku, który ją ustanawia. W wyjątkowych wypadkach sąd może ustanowić rozdzielność majątkową z dniem wcześniejszym, niż dzień wytoczenia powództwa, w szczególności, jeżeli małżonkowie żyli w rozłączeniu. Przypomnieć zatem trzeba, iż właśnie Sąd Rejonowy w [...] Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. - Sygn. Akt: [...] ustalił rozdzielność majątkową małżeńską z data wsteczną od [...] sierpnia 2017 r.
B/. co więcej z uwagi na powyższy całkowity rozpad małżeństwa oraz brak łożenia świadczeń na utrzymanie rodziny i dziecka - małoletniego K.K., Sąd też ustalił obowiązek alimentacyjny B.K. względem małoletniego syna K.K. ugodą sądową zawarta w dniu [...] czerwca 2018 r.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego Wyroku Sądu I instancji w całości oraz poprzedzających ten wyrok, decyzji organów administracji I i II Instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej co do zasady wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez ten sąd. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, poza przypadkami nieważności, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Powyższa konstrukcja formalna obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego skonstruowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został wyposażony w kompetencje korygowania, uściślania czy konkretyzowania zarzutów strony skarżącej.
Zainicjowane wskazanym środkiem zaskarżenia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na jej ponownym rozpoznaniu w całokształcie. Sąd ten ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego wyżej przepisu. Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej.
Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego właściwymi dla przedmiotu danej sprawy, w tym przypadku konkretnymi przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, czy do naruszenia tych przepisów doszło w drodze ich błędnej wykładni czy w drodze niewłaściwego zastosowania. To przypomnienie podstawowych zasad dotyczących ustawowych wymogów jakie musi spełniać skarga kasacyjna stało się konieczne mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.
W konkluzji należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają podstawowych wymagań wynikających z przywołanych wcześniej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze uchwałę całego składu NSA z 26 października 2009r., sygn. I OPS 10/09, rozpoznał skargę w granicach wyznaczonych zarzutami.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji.
Art. 32 Konstytucji w ustępie 1 wskazuje na konieczność równego traktowania osób. Zapis ten należy odczytywać w ten sposób, że osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej winny być potraktowane przez władze państwowe w taki sam sposób. Przepis ten ma w sposób oczywisty zastosowanie również w postępowaniu administracyjnym. Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wymagają zachowania równości i niestosowania dyskryminacji na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa) oraz na płaszczyźnie stosowania prawa. Nie sposób przy tym pominąć, że w sprawach wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych Konstytucja odsyła do ustaw – i to zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania powyższych potrzeb, jak i przedmiotu regulacji w tym zakresie. Nie można zatem przepisów art. 2 i 32 Konstytucji uważać za podstawę żądania określonych świadczeń, w sytuacji gdy w danej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej nie pozwala na to przepis ustawy.
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 4 i nast. w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zarzut ten został w taki sposób sformułowany, że nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Art. 4 ustawy wskazuje osobę uprawnioną do pobierania świadczenia wychowawczego. Zakreśla również okres jego pobierania. W sprawie kontrolowanej przez sąd nie było kwestionowane prawo skarżącej do ubiegania się o świadczenie wychowawcze na małoletnie dziecko, nie zakwestionowano również jej uprawnienia do pobierania tego świadczenia, jeżeli spełnione zostałyby inne przesłanki ustawowe umożliwiające przyznanie jej świadczenia. Stąd niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy.
W analizowanym stanie faktycznym skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletniego syna W złożonym wniosku wnioskodawczyni podała, że jest mężatką (w separacji faktycznej), a jako członków swojej rodziny wskazała siebie i syna. W ocenie skarżącej nie powinno uwzględniać się w składzie rodziny, jej męża B.K., bowiem od 3-4 lat jest z nim w separacji faktycznej. Ponadto wyrokiem z [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] z dniem [...] sierpnia 2017 r. ustanowił rozdzielność majątkową małżeńską. W toku natomiast jest sprawa rozwodowa.
Dodatkowo na mocy ugody sądowej zawartej w dniu [...] czerwca 2018 r. przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. akt [...], mąż wnioskodawczyni zobowiązał się do płacenia alimentów na dziecko w wysokości [...] zł, a poczynając od [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł. W jej ocenie do ewentualnego dochodu rodziny powinna być wliczona wyłącznie wysokość ustalonych na rzecz ich małoletniego syna alimentów w drodze zabezpieczenia.
Organy obu instancji a następnie Sąd Wojewódzki przyjęły, że w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Małżonka nie można zatem pomijać przy ustaleniu składu rodziny, nawet jeśli w rzeczywistości z rodziną tą już nie zamieszkuje i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.
Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający. W art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa ustawodawca określił krąg osób tworzących rodzinę. Z treści tego przepisu nie wynika, aby zaliczenie do członków rodziny obwarowane było dodatkowymi warunkami. Istotne jest, czy dana osoba zalicza się do kręgu osób wymienionych w tym przepisie. Ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia bowiem jedynie ściśle określony stan prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o pomocy państwa w przypadku rodziny w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących na przykład wspólnego gospodarowania.
Zatem ustalanie tych faktów w postępowaniu administracyjnym jest bez znaczenia. Definicja pojęcia "rodzina", zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w sposób precyzyjny i wyczerpujący określa krąg osób, które są uznawane za rodzinę oraz nakazuje stosowanie tego pojęcia w sposób formalny bez odwołania się do okoliczności wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, wspólnego zamieszkania lub faktów związanych z dobrymi lub złymi relacjami pomiędzy wymienionymi w tym przepisie osobami. Pomimo posłużenia się przez ustawodawcę, w omawianym art. 2 pkt 16 ustawy sformułowaniem "odpowiednio", nie można uznać, że dopuszczono w tego rodzaju sprawach analizę stanu faktycznego rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słowo "odpowiednio" należy w przypadku tego przepisu rozumieć jako "adekwatnie do sytuacji", w zależności od składu osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego.
Słowo "odpowiedni" nie odnosi się natomiast do odpowiedniego stosowania powyższego przepisu, zwłaszcza, że brak jest w nim odwołania do innych przepisów prawa do których można byłoby odnieść "odpowiedniość" stosowania.
W świetle cytowanej definicji legalnej "rodziny", jej członkiem jest niewątpliwie współmałżonek, przy czym, jak wskazano wyżej, ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań - w szczególności, aby było to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji", itp. Powszechnie przyjmuje się, że jeśli określone pojęcie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to sformułowanego znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni.
Pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji" - na którą to okoliczność powołuje się skarżąca kasacyjnie - nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. W świetle ww. przepisu nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń, jeżeli przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego.
W konsekwencji chybiony okazał się także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej - naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, brak było podstaw prawnych do uznania, że ustalenia w zakresie tzw. kryterium dochodowego rodziny skarżącej winno opierać się o dochody osób faktycznie zamieszkujących razem ze skarżącą i z wyłączeniem współmałżonka. Powyższe oznacza również, że podnoszone w zarzutach skargi przepisy Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego nie miały wpływu na ocenę zasadności odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.