Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 262/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A. H. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z 20 grudnia 2022 r., nr SKO.4106.1324.2022 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w znacznym stopniu teściową.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny upływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a naruszenie to polegało na nieustaleniu konieczności sprawowania opieki nad E. H. przez skarżącą. Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr) poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i uznanie, że jedynie osoby zobowiązane do alimentacji są uprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego; art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr w zw. z art. 34 ust. 3 Karty Praw Podstawowych poprzez zaniechanie dokonania prounijnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr uwzględniającej wymóg zapewnienia godnej egzystencji wszystkim osobom pozbawionym wystarczających środków; art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 uśr poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa; naruszenie art. 18 w związku z art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pominięcie zasad fundamentalnych dotyczących rodziny, a przewidzianych w tych przepisach; naruszenie art. 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnie polegającą na naruszeniu zasady równości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.
Niniejsza sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu teściową.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym na datę orzekania w sprawie przez organy administracji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (tj. innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Według art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle przywołanych przepisów, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych. Ustawodawca powiązał bowiem przysługiwanie prawa do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, uregulowanym w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Natomiast w myśl art. 128 kro, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny nie występuje pomiędzy powinowatymi, tj. między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Skarżąca nie jest zatem zaliczana do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej i wymagającej opieki teściowej.
W konsekwencji skarżąca, jako nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, dlatego też nie ma do niej zastosowania art. 17 ust. 1a uśr. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się potrzebę ścisłej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr, które to przepisy uzależniają wsparcie finansowe państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego, od spoczywania obowiązku alimentacyjnego na osobach, które wnioskują o przyznanie tego rodzaju pomocy. Także w judykatach Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionowano zgodności z Konstytucją RP wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego między opiekunem ubiegającym się o dane świadczenie, a jego podopiecznym.
Należy mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, zatem wyłącznie prawa do jego uzyskania wskutek ścisłej wykładni ww. przepisów, nie pozbawia rodziny przysługujących jej świadczeń. Wobec tego wykładnia literalna art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin pozostających w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Odesłanie do standardów określanych w ustawie określono w Konstytucji RP, poprzez upoważnienie ustawodawcy do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa.
Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe są zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom, które pozostają w tożsamej sytuacji faktycznej, wobec czego nie ma ono charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia w konsekwencji nie jest oparte o uznanie administracyjne. Określając kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do skonstruowania przesłanek, które zapewnią ich konkretyzację i ograniczą sferę uznaniowości organu, co ma na celu zachowanie równości i transparentności przy udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Natomiast w kontekście przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, z woli ustawodawcy kryterium wyróżniającym grupę osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi szczególna więź prawna pomiędzy osobą niepełnosprawną a jej opiekunem, nie zaś sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lub rezygnacja z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Z powyższych względów, sformułowane w skardze kasacyjnej, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.
W tych okolicznościach traci na znaczeniu zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieustalenia konieczności sprawowania opieki przez skarżącą nad teściową.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.