Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2031/18

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę I.D. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach w przedmiocie nieprzekazania odwołania.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach polegającą na nieprzekazaniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w piśmie z dnia 22 maja 2017 r. Wniósł o uznanie, że ww. propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną i nakazanie Dyrektorowi IAS w Kielcach przekazania odwołania do Szefa KAS.

Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

Dalej Sąd zauważył, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Dyrektora IAS polegająca na nieprzekazaniu do organu wyższej instancji odwołania od pisma, które w ocenie skarżącego jest decyzją o zwolnieniu go ze służby.

Sąd I instancji uznał, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (por. postanowienia NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2825/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2587/17). Niedopuszczalne jest więc odwołanie funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Oznacza to, że skarżący nie może domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji we wskazanym wyżej zakresie.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie NSA jednoznacznie prezentowany jest pogląd zgodnie z którym, propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie stanowi również aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 8.03.2018 r. I OSK 371/18, z dnia 15.03.2018 r. I OSK 326/18).

W świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na kwestionowaną przez skarżącego bezczynność nie obejmuje przypadków jakie mogą powstać w trakcie podejmowania przez organ określonego aktu administracyjnego lub czynności w sprawie indywidualnej, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tą ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia.

Z tych względów, Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa, tj.

1. 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa wprowadzająca, przez błędne uznanie, że przedłożona propozycja służby nie jest decyzją administracyjną, a organ nie miał obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, a organ ma obowiązek jej wydania, gdyż w przeciwnym przypadku pozostaje w bezczynności;
2. 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną, bowiem w sposób władczy kształtuje sferę prawną skarżącego, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia wynika z obowiązujących przepisów prawa;
3. 3) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1-4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, przez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i niewydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych;
4. 4) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508), dalej ustawa o KAS, przez przyjęcie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy powinna stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania;
5. 5) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy tak istotna ingerencja w stosunek służbowy wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym przypadku organ pozostaje w bezczynności;
6. 6) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), przez odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonej bezczynności organu i w efekcie uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem i legalności;
7. 7) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw, przyznanych skarżącemu na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
8. 8) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
9. 9) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
10. 10) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
11. 11) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a., przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, z powodu których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do argumentów mających przemawiać za tym, że złożona skarżącemu propozycja pracy jest decyzją administracyjną. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale tej rozstrzygnięto także, że zgodnie z art. 156 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, jak też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (wskazać należy, iż w tej sprawie prawidłową podstawę odrzucenia skargi stanowi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie, jak przyjął Sąd I instancji, art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), bowiem uznanie przez Sąd I instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby.

W konsekwencji uznać należało, że złożone w sprawie przez skarżącego pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Tym samym uznać należało, że nie przysługuje skarga na bezczynność mająca polegać na nierozpoznaniu środka odwoławczego bądź jego nieprzekazaniu do organu wyższego stopnia, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., zaś skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. I OSK 191/18).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.