Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lipca 2010 r., I SA/Wa 330/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów. W uzasadnieniu stwierdził, że podstawę prawną kwestionowanych przez skarżącego decyzji stanowi art. 190 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Wydając decyzję na tej podstawie prawnej organy uczelni działają w ramach tzw. uznania administracyjnego swobodnie decydując o tym, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie. W sprawie zakończonej decyzją uznaniową rola Sądu sprowadza się do oceny, czy organy orzekające w sprawie działały zgodnie z prawem i czy nie przekroczyły granic "uznania administracyjnego".
Dokonując kontroli wydanych w sprawie decyzji Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z [...] grudnia 2009 r., nr [...] i decyzji Kierownika Uniwersyteckiego Kolegium [...] Uniwersytetu Warszawskiego z [...] listopada 2009 r. Sąd uznał, że decyzje te są zgodne z prawem, a organy przy załatwieniu sprawy działały w granicach uznania administracyjnego. Wbrew temu, co twierdzi skarżący organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji wskazały powody skreślenia J. R. z listy studentów pierwszego roku studiów stacjonarnych pierwszego stopnia, prowadzonych w roku akademickim 2008/2009. Okoliczności, na które powołały się organy mają pokrycie w materiale dowodowym sprawy. Z akt wynika, że skarżący uzyskał zgodę na odbywanie studiów w ramach indywidualnego toku. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z [...] października 2008 r. i zgody na indywidualny tok studiów wynikało, że skarżący miał do 30 września 2009 r. (§ 16 ust. 1 regulaminu studiów na Uniwersytecie Warszawskim) zrealizować następujące przedmioty: z grupą D-I-3 PNJA - komunikacja ustna, z grupą D-I-5 PNJA - czytanie tekstów na poziomie akademickim i fonetykę, z grupą D-I-2 PNJA - pisanie na poziomie akademickim.
Z karty okresowych osiągnięć studenta, wykazu ocen i listy niezliczonych przedmiotów wynika, że skarżący nie zaliczył bądź nie został sklasyfikowany z: PNJA - komunikacja ustna, PNJA - czytanie na poziomie akademickim, PNJA - pisanie na poziomie akademickim. Wobec niezaliczenia przedmiotów z bloku PNJA, nie został dopuszczony do egzaminu z PNJA (pismo M. B. z [...] października 2009 r.).
Materiał dokumentacyjny potwierdza, że skarżący podczas studiów był często nieobecny na zajęciach, nie oddawał wymaganych prac pisemnych (informacja z [...] października 2008 r.); nie prowadził tzw. portfolio, nie oddawał karty pracy, nie brał udziału w rozwiązywaniu problemów językowych, nie dopełnił obowiązku przedstawienia w terminie lektury własnej (pismo M. S. z [...] kwietnia 2009 r.); opuścił ponad 50% zajęć, oddał prace na poziomie niedostatecznym i ich nie poprawił, nie nadrobił materiału wymaganego na zajęciach na których był nieobecny, był notorycznie nieprzygotowany do zajęć, nie starał się współpracować z grupą, nie wyciągał żadnych wniosków z zajęć (opinia A. D. z [...] kwietnia 2009 r.). Z akt sprawy wynika również, że student nie wykonuje obowiązków jakie przewiduje regulamin studiów na UW, tj. nie dokonał do 15 lutego 2009 r. rejestracji odpowiednich zajęć na ITS (§ 14 ust. 3 pkt a regulaminu – pismo M. B. z [...] czerwca 2009 r.), mimo wezwań ze strony władz uczelni nie odebrał karty okresowych osiągnięć w sekretariacie UK[...] (pisma M. B. z [...] czerwca 2009 r. i [...] czerwca 2009 r.), nie złożył też indeksu wraz z kartą osiągnięć do rozliczenia w terminie wymaganym przez UK[...] (pismo M. B. z [...] listopada 2009 r.).
Wskazane wyżej okoliczności dowodzą tego, że Kierownik Uniwersyteckiego Kolegium [...] UW miał uzasadnione podstawy do tego, aby wydać decyzję o skreśleniu skarżącego z listy studentów, z powodów, o których mowa w art. 190 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym.
Zarzuty podniesione w skardze i piśmie z 8 lipca 2010 r. (data wpływu do Sądu) nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec bezspornego faktu niezaliczenia przez skarżącego semestru I. Dla sprawy nie ma zwłaszcza znaczenia fakt wystąpienia przez skarżącego w październiku 2009 r. z wnioskiem o urlop zdrowotny. Sąd zauważa, że zgodnie z § 32 ust. 2 regulaminu studiów na UW urlop zdrowotny student uzyskuje na czas trwania choroby i leczenia wykluczających lub poważnie utrudniających kontynuację studiów. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący wystąpił o urlop zdrowotny dopiero po zakończeniu roku akademickiego 2008/2009 (po 30 września 2009 r. - § 16 ust. 1 regulaminu studiów na UW), gdy jego niezdolność do nauki już ustała (zaświadczenie lekarskie z [...] października 2008 r.- k-50 akt sądowych). Z akt sprawy nie wynika natomiast, że student w ciągu 2008 r. sygnalizował jakąkolwiek chorobę lub poddanie się leczeniu.
Co prawda, w piśmie skierowanym do BON (k-19 akt adm.) skarżący wspomniał o nieuznaniu przez wykładowców zaświadczeń lekarskich w I semestrze, jednak z pisma tego nie wynika, kiedy zostało ono sporządzone i co było przyczyną zwolnień lekarskich. W aktach sprawy brak odpowiedniej dokumentacji BON, sporządzonej w trakcie roku akademickiego 2008/2009, wskazującej na trudności zdrowotne skarżącego, np. opinii BON potwierdzającej konieczność zastosowania rozwiązań wyrównujących szanse studenta oraz określającej rodzaj i zakres zalecanych rozwiązań (§ 5 ust. 3 zarządzenia Senatu UW Nr 5 z 8 marca 2005 r. w sprawie warunków studiowania osób niepełnosprawnych w UW), czy też propozycji BON, co do zmiany sposobu uczestnictwa studenta w zajęciach, opinii BON, co do konieczności wyznaczenia skarżącemu udziału w innych zajęciach, wniosku BON o dokonanie zmiany trybu zdawania egzaminów lub uzyskiwania zaliczeń (§ 2 ust. 1 i 6 postanowienia Rektora UW Nr 2 z 30 czerwca 2005 r. w sprawie wprowadzania i stosowania rozwiązań alternatywnych wobec studentów niepełnosprawnych).
Jeżeli zaś chodzi o podnoszone przez skarżącego trudności z uzyskaniem karty osiągnięć i trudności ze współpracą z pracownikami Uniwersytetu, Sąd zauważa, że student decydując się na indywidualny tok studiów winien mieć świadomość trudności związanych z taką organizacją procesu studiowania, zwłaszcza w sytuacji zamieszkiwania poza siedzibą uczelni. Skarżący pomija, że na studencie ciąży szereg obowiązków związanych z odbywaniem studiów. Ma on obowiązek zdobywania wiedzy, przestrzegania przepisów obowiązujących na uczelni, zapisywania się i uczestniczenia w zajęciach, dokumentowania przebiegu studiów, zaliczania wszystkich przedmiotów, na które jest zapisany i zdawania egzaminów zgodnie z planem studiów i rozkładem zajęć (§ 14 ust. 1 lit. c i e, ust. 2 i ust. 3 lit. a) regulaminu studiów). To na nim ciąży inicjatywa podejmowania działań w celu uzgodnienia z wykładowcą konkretnych terminów zaliczeń, aby było to zgodne z harmonogramem studiów. W jego interesie leży też dopilnowanie, aby odpowiednia dokumentacja została mu wydana, a następnie zawierała stosowne wpisy dotyczące zaliczeń i ocen egzaminacyjnych.
W skardze kasacyjnej J. R. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 190 ust. 2 pkt 2 prawa o szkolnictwie wyższym, poprzez utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych uprzednio decyzji, mimo że wydane zostały z naruszeniem granic uznania administracyjnego,
- 2) art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego i niezastosowanie zasad sprawiedliwości społecznej,
- 3) art. 32 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie zasady równego traktowania,
- 4) art. 107 § 3 kpa poprzez niezbadanie należycie stanu faktycznego i niepoddanie wszechstronnej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
- 5) art. 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nienależyte wykonanie kontroli nad organami administracyjnymi w niniejszym postępowaniu,
- 6) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy wydaniu rozstrzygnięcia wskazanych wyżej naruszeń z urzędu oraz wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu stwierdzono, że art. 190 ust. 2 pkt 2 stanowi, że kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Ustawa wskazuje zatem, że decyzja o skreśleniu z listy studentów, ze względu na nieuzyskanie przez studenta zaliczenia semestru lub roku - ma charakter uznaniowy. W ocenie skarżącego, powyższą treść art. 190 ust. 2 pkt 2 p.s.w., uznać należy za błąd ze strony ustawodawcy. Oczywistym jest, że przepisy winny w sposób jednakowy określać zasady traktowania osób pobierających naukę na uczelniach wyższych. Wprowadzenie elementu uznania administracyjnego do tak istotnego zagadnienia godzi w zasady współżycia społecznego, stanowić może naruszenie zasady równego traktowania i zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacja o skreśleniu osoby z listy studentów jest istotną normą, bowiem w/w czynność sama w sobie stanowi najdotkliwszą dla studenta sankcję. Norma ta winna zostać uregulowana w sposób ścisły, tj. zawierać katalog przypadków, po spełnieniu których wystąpiłby obowiązek skreślenia danej osoby z listy studentów.
Abstrahując od powyższego, w niniejszym stanie faktycznym, organy uczelni niezasadnie zastosowały art. 190 ust. 2 pkt 2 p.s.w., tj. decyzja o skreśleniu z listy studentów zapadła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W szczególności, nie uwzględniono, ani nie ustalono okoliczności, dla których Skarżący uzyskał zgodę na odbywanie studiów w ramach indywidualnego toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał nadto, że w aktach sprawy brak jest odpowiedniej dokumentacji BON, sporządzonej w trakcie roku akademickiego 2008/2009. Sąd ustalił jednocześnie, że Skarżący zwracał się z wnioskiem o udzielenie mu urlopu zdrowotnego, jak też podnosił, że wykładowcy nie uwzględniali ani nie respektowali przedkładanych przez niego zaświadczeń lekarskich. Skoro w aktach sprawy brak jest w/w dokumentów, a w kontekście uznaniowości decyzji o skreśleniu osoby z listy studentów, ustalenie stanu zdrowia skarżącego było istotne dla wydania rozstrzygnięcia.
W trakcie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia obowiązku organów, należytego ustalenia stanu faktycznego przed wydaniem przez organ decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał tym samym nienależytej kontroli nad organami administracyjnymi.
Skarżący legitymował się stosownym zaświadczeniem lekarskim, uzasadniającym przyznanie mu urlopu zdrowotnego - ze względu jednak na zły stan zdrowia - nie dopełnił obowiązku przedłożenia tego zaświadczenia odpowiednim organom uczelni. Zaświadczenie to skarżący przedłożył dopiero po zakończeniu roku. Ze względu na zły stan zdrowia, skarżący nie był w stanie wypełnić wszystkich obowiązków ciążących na studencie, i z tego samego względu nie uzyskał zaliczenia kilku egzaminów. Decyzja o charakterze uznaniowym, musi być niewątpliwie zgodna z zasadami współżycia społecznego. Zasady te wskazują zaś, że jeżeli student z przyczyn zdrowotnych nie był w stanie uczestniczyć w zajęciach, czy też odpowiednio przygotować się do egzaminów - stosowanie sankcji w postaci skreślenia z listy studentów nie jest zasadne, lecz należy takiej osobie umożliwić dalsze kontynuowanie nauki.
Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, a taką jest decyzja z art. 190 ust. 2 p.s.w. jest poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, jak również organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 kpa), a więc dowolności rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Wskazane przez skarżącego zarzuty tylko częściowo odpowiadają wymaganiom konstrukcyjnym, jakie musi spełniać skarga kasacyjna stosownie do art. 176 p.p.s.a. Skarżący, co prawda wskazał przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji, niemniej sformułowane przez niego zarzuty naruszenia prawa materialnego nie spełniają wymagań podstawy kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący nie precyzuje bowiem, czy do naruszenia przez Sąd przepisów wymienionych w pkt 1 – 3 skargi kasacyjnej doszło przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej.
W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, ta jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Z kolei powyższe zarzuty sformułowane przez skarżącego należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ ani w sentencji skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wykazano, że do naruszenia wskazanych przepisów doszło przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd I instancji należycie zbadał stan faktyczny sprawy i poddał wszechstronnej analizie materiał dowodowy w niej zgromadzony. Wynika z niego jednoznacznie, że to skarżący lekceważył ciążące na nim obowiązki i nie przestrzegał obowiązującego regulaminu studiów, a teraz skutki tego stanu rzeczy próbuje przerzucić na organy szkoły. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa również należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Wreszcie, zarzuty naruszenia art. 1, 3 i 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za całkowicie bezzasadne, skoro – jak to wywiedziono wcześniej – w sądowoadministracyjnym postępowaniu pierwszoinstancyjnym w ogóle nie doszło do złamania prawa.
Na marginesie tych rozważań należy wskazać, że stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, czyli przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli stwierdzone uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy, polegający na tym, że gdyby tego naruszenia nie było, to najprawdopodobniej rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. Skarżący nie wykazał, na czym ten związek miałby polegać w rozpoznawanej sprawie, a więc i z tej przyczyny podniesione przez niego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.